Deutscher Beitrag bei der Rechtsentwicklung
So wächst die Demokratie in der Mongolei

[Text erstmals erschienen in den "Bayerischen Verwaltungsblättern" 17/2018]

Mit der 1992 angenommenen Verfassung wählt die Mongolei, ein ehemals sozialistisches Land in Zentralasien, den Weg in die Demokratie, Gewaltenteilung und Rechtsstaatlichkeit. Der »neue Staat" steht vor einer großen Herausforderung: Reformen, und zwar in allen Bereichen. Dank der offenen Außenpolitik, die erst nach der Wende von 1990 möglich wurde, sucht man auch im Rechtsbereich erfahrene Partner, Fachkundige aus westlichen Ländern.

Von unserem Büro in der mongolischen Hauptstadt Ulan Bator aus unterstützen wir seit über 20 Jahren politische, wissenschaftliche und wirtschaftlich- praktische Initiativen für die Entwicklung des Landes.

Auf Wunsch der Staatsuniversität und der Justizbehörden der Mongolei unterstützt die Hanns-Seidel-Stiftung den Reformprozess. Verwaltungs-  und Strafrecht, die Rechtsprechung sowie die juristische Ausbildung sind die Hauptinhalte, die die mehr als 20-jährige erfolgreiche Kooperation prägen. Bei der Gründung der ersten Verwaltungsgerichte, der Verabschiedung der ersten Verwaltungsgerichtsordnung, des Allgemeinen Verwaltungsgesetzes, der Novellierung des Strafgesetzbuchs, der Strafprozessordnung, der Modernisierung der universitären Rechtsausbildung, der landesweiten Rechtsverbreitung und der Rechtsfortbildung steht die Stiftung, soweit es gewünscht wird, beratend zur Seite. Auch die Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (heute: Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit) leistet einen wesentlichen Beitrag bei der Fortbildung von Richterinnen und Richtern der Zivilgerichtsbarkeit. Richter der bayerischen Justiz stehen den mongolischen Kollegen bei, auf der Grundlage des im Rahmen des Transformationsprozesses geschaffenen Zivilrechts die systematische Falllösung zu üben. Die Triebkraft der Kooperation sind die Menschen, vor allem auch die Experten aus Deutschland, die diese vielseitige Kooperation mit Inhalt füllen. Sie präsentieren ihre Erfahrungen auch im Vergleich zu anderen Ländern und wünschen sich, dass das Recht im Partnerland bürgerfreundlich ist, dass die Mongolen ein ihren Besonderheiten angepasstes, lückenfreies eigenes Recht entwickeln.

Mit der I991 angenommenen Verfassung wählt die Mongolei den Weg in die Demokratie, zu Gewaltenteilung und Rechtsstaatlichkeit.

Der Ursprung der Zusammenarbeit im Rechtsbereich

Mit der Einführung der republikanischen Staatsform verabschiedet die Mongolei im Jahre 1924 ihre erste Verfassung. In den Jahren 1940 und 1960 folgen weitere Verfassungen, die durch die sozialistische Ideologie und deren Wertvorstellungen geprägt sind.  Erst mit der I991 angenommenen Verfassung wählt das Land den Weg in die Demokratie, Gewaltenteilung und Rechtsstaatlichkeit. Der "neue Staat" steht vor einer großen Herausforderung: Reformen, und zwar in allen Bereichen. Einer der Vorreiter ist zweifelsohne der Rechtsbereich, von dem das gesamte gesellschaftliche Leben bestimmt wird. Der Rechtssektor muss sich neu orientieren, dafür braucht man neue Fachkundige.

Prof. Dr. I. Dashnyam. Direktor des Rechtsinstituts der Staatsuniversität der Mongolei, muss nun handeln. Das Rechtsinstitut organisiert eine internationale wissenschaftliche Konferenz zu Traditionen und Reformen des mongolischen Rechts. wobei die Teilnahme von Experten aus demokratischen Beispielländern gewünscht ist. Als ich mich, damals noch eine junge Dozentin der Staatsuniversität, auf Einladung des DAAD in Bonn und Heidelberg auf Forschungsreisen begab, erhielt ich von Prof. Dashnyam die verantwortungsvolle Aufgabe, für die im Jahre 1993 bevorstehende internationale Konferenz Referenten aus Deutschland einzuladen. Diese Aufgabe war Anfang einer „Kettenreaktion", dank derer die Hanns-Seidel-Stiftung auf das zentralasiatische Steppenland, das eine demokratische Entwicklung beabsichtigte, aufmerksam gemacht wurde. Reinhold Babel, damals stellvertretender Leiter des Instituts für Internationale Begegnung und Zusammenarbeit der Hanns-Seidel-Stiftung, erhält die Einladung, und die Stiftung kommt diesem Wunsch nach.  Im Rahmen des Vorhabens schickt sie im Juni 1993 zwei Vertreter, um die Durchführbarkeit einer Entwicklungszusammenarbeit im Rechts - und Verwaltungsbereich zu erkunden. Udo Zieroff, damals Auslandsmitarbeiter der Stiftung in Peking, und Dr.  Jürgen Theres, Regionalbeauftragter der Stiftung in Nordafrika, besuchen die Mongolei mit dem Auftrag, eine Machbarkeitsstudie zu erstellen, die nach einer Woche intensiver Arbeit abgeliefert wird. In der Folge wird an das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit (BMZ) ein Antrag zur Förderung der Rechtsentwicklung in der Mongolei gestellt. Bereits im selben Jahr lädt die Stiftung die erste mongolische Delegation - Vertreter von Wahlkreisen unter Leitung des Stv. Ministerpräsidenten L. Enebish - in die Bundesrepublik ein und unterstützt eine nationale Konferenz zur Rechtserneuerung, organisiert vom Justizministerium und von der Parlamentskanzlei.

Durch die Zusammenarbeit mit BMZ und HSS können Minister, Parlamentsmitglieder, Richter, Gerichtspräsidenten, Professoren und Dozenten des Rechts, Gouverneure, Bürgermeister und andere Beamte sowie auch Studenten ihre Kenntnisse verteifen.

Die rechtliche Grundlage für eine umfassende Kooperation

Das BMZ erteilt eine Genehmigung, und im Januar 1995 wird zwischen der Regierung der Mongolei und der Hanns-Seidel­ Stiftung die bilaterale Vereinbarung zur Förderung und Beratung im Bereich des Rechts und der allgemeinen Verwaltung unterzeichnet, die als rechtliche Grundlage für die weitere Zusammenarbeit dient. Alle Förderphasen zwischen 1995 und 2017 zeichnen sich durch einen regen Austausch mongolischer und deutscher Rechtsexperten aus. Mittels zahlreicher Symposien, durch Gegenbesuche, Meinungsaustausch, Stipendienvergabe, Vorträge über die Verfassungsgerichtsbarkeit, die Verwaltungsgerichtsbarkeit, die kommunale Selbstverwaltung und den modernen Rechtsstaat vertiefen Minister, Parlamentsmitglieder, Richter, Gerichtspräsidenten, Professoren und Dozenten des Rechts, Gouverneure, Bürgermeister und andere Beamte sowie auch Studenten ihre Kenntnisse. Die Anzahl von Schulungen und Seminaren im Zeitraum von 1995 bis Oktober 2017 beträgt 275.  

Gründung der Verwaltungsgerichte 

Einer der Hauptschwerpunkte der bilateralen Zusammenarbeit wird in diesen Jahren die Beratung bei der Ausarbeitung der Verwaltungsgerichtsordnung und die im Lande erstmalige Errichtung von Verwaltungsgerichten. Das ist zugleich auch das Konzept der Verfassung von 1992, dessen Art. 48 festlegt, dass eine besondere Gerichtsbarkeit wie die Verwaltungsgerichtsbarkeit gebildet werden kann.

Durch neue Gerichte sollen alle Verwaltungsakte, gegen die die Bürger Klage erheben, unter dem Gesichtspunkt der Rechtmäßigkeit überprüft werden. Das ist die Grundvoraussetzung dafür, dass in einem Land die Verwaltung bei Erfüllung ihrer Aufgaben die gesetzlichen Schranken achtet. Für ein postsozialistisches Entwicklungsland wie die Mongolei ist das eine völlig neue Erscheinung, weil in der Vergangenheit die Gleichbehandlung der Bürger sowie die Streitentscheidung durch ein unabhängiges Fachgericht schwer vorstellbar waren. Durch das Zusammenwirken mit Rechtsexperten aus anderen Ländern und vor allem aus Deutschland bekommen mongolische Beamte und Juristen die breite Möglichkeit, sich mit Grundideen und Begriffen des Widerspruchsverfahrens und des Verwaltungsprozesses vertraut zu machen. Die erste Verwaltungsgerichtsordnung der Mongolei wird 2002 verabschiedet und tritt 2004 in Kraft.

Mogolische Delegation bei einem Besuch in der Hanns-Seidel-Stiftung in München.

HSS

Neues Curriculum und Auswahlverfahren für Juristen

Ein weiterer Schwerpunkt der Kooperation ist die Erstellung eines modernen Curriculums für die universitäre Ausbildung von Juristen. Juristen der Universität München unterstützen das Rechtsinstitut der Staatsuniversität der Mongolei bei der Einführung der fünfjährigen Bachelorausbildung für Juristen, wobei das gesamte übrige System der universitären Ausbildung im Lande nach dem amerikanischen Muster aufgebaut ist und vier Jahre dauert. Den Hauptinhalt des Jurastudiums stellt neben Vorlesungen auch die Falllösung die hauptsächlich aufgrund deutscher Falllösungstechnik gelehrt wird, dar. Die von der bayerischen Justiz unterstützte Einführung eines Juristenauswahlverfahrens nach einem praktischen Teil der Ausbildung ist mit dem Zweiten Staatsexamen in Deutschland vergleichbar.  

Beratungen der Fachexperten  

Weitere Inhalte der Kooperation stellen  die  Vertrautmachung mit Inhalten des deutschen Strafgesetzbuches und der Strafprozessordnung, ein Meinungsaustausch zu den Unterschieden zwischen Straftat und Ordnungswidrigkeit,  die  Unterstützung bei der Fertigstellung der neuen Entwürfe des Strafgesetzbuchs (2002, 2015) und der Strafprozessordnung (2002, 2017), die Mitwirkung bei der Ausarbeitung des Entwurfes  des Zeugen­ und Geschädigtenschutzgesetzes (2013) sowie auch des Entwurfes des ersten Allgemeinen Verwaltungsgesetzes (2015) dar. Deutsche Juristen nehmen auf Wunsch der Mitglieder der mongolischen Arbeitsgruppen Stellung zu unterschiedlichen Schwerpunkten, die für die Fortentwicklung des mongolischen Rechts von Bedeutung sind, zum Beispiel zu den Unterschieden und Ähnlichkeiten von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten zur Geheimhaltung der  Identität des Zeugen, zur Tarnidentität und zur Weitergabesperre von persönlichen Daten, zu den Möglichkeiten der  Vernehmung  der  Prozessbeteiligten  per  Video, zur Strafabsprache, zur strafrechtlichen Verantwortung von juristischen Personen, zu den Unterschieden der StPO beider Länder, zu den Besonderheiten des  Entwurfes des Strafgesetzbuchs der Mongolei aus deutscher Sicht, zu den Hauptbegriffen und Regelungsfeldern des deutschen Verwaltungsverfahrensgesetzes und vieles mehr. Das Bayerische Staatsministerium der Justiz vermittelt Kontakte zur bayerischen Polizei, was Schulungen für die mongolische Polizei ermöglicht.

Das Allgemeine Verwaltungsgesetz (2015) wird erst 13 Jahre nach Annahme der VwGO verabschiedet. Dieses Gesetz regelt die nach außen wirkende Tätigkeit der Verwaltung, das heißt das Verwaltungsverfahren, das im Rahmen eines Widerspruchsverfahrens und später auch durch Verwaltungsgerichte überprüft werden kann. So wird für die Verwaltung die Möglichkeit geschaffen, landesweit einheitlich zu arbeiten und die Rechte der Bürger zu achten.
Im Januar 2018 konnte sich eine Gruppe mongolischer Juris­ten im Bayerischen Staatsministerium der Justiz über die Novellierung des mongolischen Zivilgesetzbuchs beraten lassen.  

Gründung der Akademie „Rechtsbildung"

2001 wird die Akademie „Rechtsbildung" von der Hanns-Seidel-Stiftung gegründet und […] eingeweiht. Ziel der Akademie ist die stärkere Fokussierung auf landesinterne Fortbildungsveranstaltungen für Juristen, Beamte, Fortbildungsmaßnahmen für die Bevölkerung und fachbezogene Öffentlichkeitsarbeit. Die Akademie bildet bis Mitte 2017 rund 17 900 Juristen und Beamte fort. Eine ihrer wichtigen Aufgaben ist die Aus- und Fortbildung von Multiplikatoren aus Verwaltungs- und Strafrichtern, Staatsanwälten, Beamten und Dozenten. Die Gesamtzahl der Personen, die im Zeitraum von September 1994 bis Oktober 2017 von der Stiftung und ihrer Akademie geschult werden, beträgt 27 596.

Die Akademie erstellt eine regelmäßig erscheinende Publikation, „Jusline-Rechtsinformationen", die wichtigen Gesetzen der Mongolei wie VwGO, StGB, StPO, ZPO gewidmet ist. Zurzeit wird in den Ausgaben der Zeitschrift das Allgemeine Verwaltungsgesetz schematisch und bürgerverständlich kommentiert.  

Weitere Aufgabenfelder 

International und nationale Symposien und wissenschaftlich­ praktische Konferenzen (33-mal im Zeitraum zwischen 1994 und 2017), jährlich durchgeführt zu zentralen aktuellen Themen des Rechts, werden zum Markenzeichen der Arbeit der Stiftung in Ulan Bator. Dazu werden Wissenschaftler und Juristen, aus Deutschland und anderen Ländern wie zum Beispiel der Demokratischen Volksrepublik Korea, der Republik Korea, der Russischen Föderation, Spanien und den USA eingeladen. Aktuellste Fragen des Verfassungs-, Verwaltungs-, Strafrechts, der juristischen Ausbildung werden auf diesen Veranstaltungen behandelt.

Das Projektbüro der Stiftung und die Akademie befassten sich darüber hinaus mit soziologischen Studien, wie zum Beispiel zur „Akzeptanz von Recht im Reformprozess der Mongolei" (2007) und zur „Etablierung der Verwaltungsgerichtsbarkeit und Umsetzung der VwGO" (2010), durch die die Ergebnisse der Aktivitäten der Stiftung überprüft und evaluiert werden. Als Ergebnis der letzten Studie wird die VwGO novelliert und ein selbständiges Verwaltungsgericht der Berufungsinstanz gründet (2010). Auch für 2018 ist eine Studie zur Umsetzung des neuen Allgemeinen Verwaltungsgesetzes geplant und dessen Vereinbarkeit mit anderen Gesetzen. Richter und Beamte sowie auch Vertreter der Bürger werden vorher zu öffentlichen Anhörungen und   Gruppendiskussionen eingeladen.

Das Projektbüro der Hanns-Seidel-Stiftung veröffentlicht Kommentare zur Verfassung der Mongolei (2009), zum StGB (2010, 2013), zur StPO (2003 zweimal und 2010), zur VwGO (2009, 2012) und zum Allgemeinen Verwaltungsgesetz (2017). Die Akademie „Rechtsbildung" erstellt im Zeitraum 2004-2016 Handbücher zu neun verschiedenen Themen, darunter auch zum Verwaltungsrecht, vier Bände und zum Strafrecht drei Bände so­ wie zum Allgemeinen Verwaltungsgesetz (2017) unter anderem, damit die Sammlungen für jede Zielgruppe einheitlich laufen können. Die Gesamtzahl der Bücher, die vom Projekt und der Akademie im Zeitraum von 1996 bis Oktober 2017 fertiggestellt, zusammengefasst, unterstützt wurden, beträgt 96 Titel. Bei zahlreichen Werken haben deutsche Juristen mitgewirkt.  

Die bilaterale Unterstützung der Kooperation 

Die vielfältige Kooperation wird von Anfang an bilateral intensiv unterstützt. In 1995 besucht der erste Staatspräsident der Mongolei, P. Ochirbat, während seiner offiziellen Reise in Europa auch Deutschland. Ab 1996 statten alle mongolischen Justizminister auf Einladung der Stiftung in Deutschland Arbeitsbesuche ab. Im Jahr 2002 besucht der Ministerpräsident N. Enkhbayar München und kommt mit dem Bayerischen Ministerpräsidenten Dr. Edmund Stoiber und Vertretern der Stiftung zusammen. Die Präsidenten des Verfassungsgerichts sowie des Obersten Gerichts der Mongolei sowie der Gerichte anderer Instanzen besuchen ihre Amtskollegen in Deutschland; die mongolische Richterschaft macht sich mit der Rechtsanwendung der deutschen Gerichte vertraut. Hochrangige Delegationen aus Deutschland besuchten zwischen 2004 und 2016 die Mongolei: Bundeskanzlerin Dr. Angela Merkel, die Bundesminister Dr. Peter Ramsauer und Michael Glos, mehrere Mitglieder des Deutschen Bundestags wie Gerda Hassdfeldt, Max Straubinger, Dr. Lothar Müller, die bayerischen Staatsminister der Justiz Dr. Manfred Weiß und Prof. Dr. Winfried Bausback, die großes Interesse an der Rechtsentwicklung der Mongolei zeigten. Die Leitung der Hanns-Seidel-Stiftung, die Vorsitzende Prof. Ursula Männle, der Generalsekretär Dr. Peter Witterauf, die Institutsleiterin Dr. Susanne Luther und deren Vorgänger wie auch der Referatsleiter Willi Lange unterstützen hervorragend die Kooperation mit mongolischen Justizbehörden, die Entwicklung der Demokratie und der Rechtsstaatlichkeit im Lande und entsenden regelmäßig hoch qualifizierte Fachleute in die Mongolei.                

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Ausblick 

Die diplomatischen Beziehungen zwischen Deutschland und der Mongolei haben eine über 40-jährige Geschichte. Die umfassende Partnerschaft zwischen der Bundesrepublik und der Mongolei hat im Jahr 2008 angefangen. Die regelmäßigen konsultativen Gespräche zu Fragen der politischen und der kulturellen Kooperation sowie auch entwicklungspolitische und wirtschaftspolitische Konsultationen wirken sich auf die Entwicklung der Mongolei positiv aus. Das stellt auch für Deutschland eine positive Erfahrung im Hinblick auf die entwicklungspolitische Zusammenarbeit dar. Unsere gemeinsame Tätigkeit auf dem Rechtsgebiet ist ein Teil der großen Entwicklung. Sie stützt sich auf die Zugehörigkeit zur selben Rechtsfamilie und auf die Gemeinsamkeit der Werteorientierungen beider Länder. Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und Einhaltung der Menschenrechte sind die gemeinsamen Werte, die unter der Gewaltenteilung möglich sind. Daher umfasst unsere Kooperation nicht nur die Gesetzgebung, sondern auch die Umsetzung und die Anwendung von Gesetzen und nicht zuletzt auch das Gleichgewicht der Gewalten.  Das ist ein dynamischer Prozess, der ganz sicher weitergeführt und gepflegt werden soll.

Autorin: Prof. Dr. Sarantuya Tserenbaltavyn, HSS, Ulan Bator