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EU-Gipfel: Gemeinsame Migrations- und Asylpolitik
Wie geht es weiter?

Autor: Angela Ostlender

EU-Gipfel in Brüssel beschließt wirksamere Sicherung der EU-Außengrenzen, Maßnahmen zur Eindämmung von Sekundärmigration und Einrichtung von „Ausschiffungsplattformen“ und zentralen Aufnahmezentren.

Wie erwartet waren Migration und Asyl die alles überragenden Themen des traditionellen Halbjahresgipfels der europäischen Staats- und Regierungschefs in Brüssel. Sie erzielten erst gegen 4:30 Uhr morgens am 29. Juni 2018 nach intensiver Diskussion eine Einigung. Die verbesserte Absicherung gegen unkontrollierte Zuwanderung und die Sicherung der EU-Außengrenzen erhalten zukünftig höchste Priorität.

Manfred Weber wird von einer Frau gerade etwas gefragt. Er blickt konzentriert bis grimmig.

„EU-Gipfel hat einen großen Schritt hin zu einer besseren Migrationspolitik gemacht. Europa steht für Humanität gegenüber Menschen in Not, Entschiedenheit im Außengrenzschutz und bei Bekämpfung illegaler Migration sowie für Solidarität untereinander.“ (Manfred Weber, Fraktionsvorsitzender der EVP)

HSS

Zusammenfassend äußerte sich EVP-Fraktionsvorsitzender Manfred Weber auf Twitter:  „EU-Gipfel hat einen großen Schritt hin zu einer besseren Migrationspolitik gemacht. Europa steht für Humanität gegenüber Menschen in Not, Entschiedenheit im Außengrenzschutz und bei Bekämpfung illegaler Migration sowie für Solidarität untereinander.“

Italien hatte zu Anfang der Verhandlungen mit einer generellen Blockade gedroht, sollten sich die übrigen EU-Mitglieder weiterhin der solidarischen Verteilung von Aufnahme- und Versorgungslasten der Asylsuchenden verweigern. Als Gegenleistung wurde Italiens Premierminister Giuseppe Conte dann im Rahmen des erwirkten Kompromisses zusätzliche finanzielle Hilfen für die Einrichtung von Aufnahmezentren auf europäischem Boden zur Unterbringung und Überprüfung von Asylsuchenden zugesagt. Er verknüpfte diese Lösung jedoch mit der Bedingung, diese Zentren langfristig nach Nordafrika zu verlagern. Andere Staaten, darunter Spanien und Griechenland, sagten eine verbesserte Kooperation bei der Rücknahme von abgewiesenen Asylbewerbern zu.

Ein übervolles Schlauchboot liegt schwankend an der haushohen Bordwand eines Rettungsbootes, das gerade versucht, die Menschen zu bergen.

Sollten sich die EU-Staaten weiterhin der solidarischen Verteilung von Geflüchteten verweigern, hatte Italien mit der Blockade des Gipfels gedroht.

Irish Defence Dorces; CC BY 2.0; https://www.flickr.com/photos/dfmagazine/18898637736/

Die wichtigsten Gipfel-Beschlüsse vom 28. Juni 2018:   

  • Um eine Wiederholung der unkontrollierten Flucht- und Migrationsbewegung von 2015 zu verhindern und die Entstehung möglicher neuer Routen einzudämmen, sollen die EU-Außengrenzen wirksamer gesichert werden. Unter anderem hat die EU-Kommission im Mehrjährigen Finanzrahmen für die Jahre 2020 bis 2027 bereits knapp 12 Milliarden Euro für die Finanzierung von 10 000 zusätzlichen Grenzern für die Grenzschutzagentur Frontex vorgesehen. Diese sollen nun bereits ab 2020 im Einsatz sein.
  • Zur Eindämmung der „Sekundärmigration“ von Asylbewerbern innerhalb der EU sind entsprechende Rechtsetzungs- und Verwaltungsmaßnahmen vorgesehen. Alle EU Mitgliedstaaten erklärten sich zu einer engen Zusammenarbeit in diesem Bereich bereit.
  • Auch soll die Zusammenarbeit und Kommunikation mit Herkunfts- und Transitländern verstärkt und Möglichkeiten zur Einrichtung von sogenannte Ausschiffungsplattformen ausgelotet werden. Dabei handelt es sich um zentrale Sammeleinrichtungen, in denen Asylbewerber vor ihrer Einreise in die EU auf ihre Ansprüche in Bezug auf Schutzstatus und Bleiberecht überprüft werden. Hinzugezogen werden auch die entsprechenden Drittländer sowie Internationale Organisationen, wie das UN Flüchtlingshilfswerk UNHCR und die Internationale Organisation für Migration IOM. Es wurde ausdrücklich vermerkt, dass dabei das Völkerrecht sowie europäische Grundsätze und Werte in vollem Umfang geachtet aber gleichzeitig jegliche Sogwirkung vermieden werden soll.
Bild des Gebäudes der Kommission mit Europas Flaggen davor

€ 12.000.000.000 stellt die EU-Kommission bis 2027 für 10.000 zusätzliche Grenzer zur Verfügung.

Amio Cajander; cc-2by-sa-2.0; flickr

Nach dem Gipfel ist vor dem Gipfel

Ganz neu sind diese Maßnahmen nicht. Die Europäische Kommission arbeitet schon seit geraumer Zeit an ihrer Migrationsagenda. Der Fortschrittsbericht enthält bereits Erfahrungswerte aus existierenden „Hot Spots“ in Griechenland oder einem Neuansiedlungsprojekt in Niger (in Kooperation mit dem UNHCR).  Nach diesem schwierigen Kompromiss wird die Umsetzung der geplanten Maßnahmen noch weit mehr an Verhandlungsgeschick und Kompromissbereitschaft bedürfen. Zahlreiche nordafrikanische Länder, aber auch Albanien, schließen Aufnahmezentren auf ihren Territorien bereits aus. Die Länder befürchten, dass von solchen Zentren eine zusätzliche Sogwirkung sowie Sicherheitsrisiken ausgehen könnten. Auch gibt es noch kein  Einverständnis darüber, wie mit den dort abgelehnten Asylbewerbern zu verfahren sei.  

Zunächst sollen mindestens 500 Mio. Euro auf den EU-Treuhandfonds für Afrika übertragen werden. Ob Geld allein das Problem lösen wird, bleibt abzuwarten. Visaerleichterungen als Anreiz wiederum könnte auf Widerstand vieler EU-Mitgliedstaaten stoßen.  

Auch muss die Praxis zeigen, wie schnell die freiwilligen innereuropäischen Vereinbarungen umgesetzt werden können. Welcher der EU-Mitgliedstaaten wird als erster auf freiwilliger Basis ein geschlossenes Aufnahmezentrum einrichten und in welchem Maße werden andere Mitgliedstaaten freiwillig von dort umzusiedelnde Asylberechtige aufnehmen? Und werden die Rückführungsverfahren abgelehnter Asylsuchender auf der Basis der Vereinbarungen in Zukunft schneller durchgeführt werden können?  

Auf dem Gipfel wurde klar, dass sich die politischen Prioritäten zur Sicherung der EU-Außengrenzen und der Eindämmung illegaler Migration verschoben. Für den Moment trat der Streit um Solidarität in Europa hinter dem Beschluss zurück, unkontrollierte Grenzübertritte in Zukunft zu erschweren. Die Dublin-Verordnung bleibt also vorerst in Kraft. Im kommenden halben Jahr wollen die EU-Mitgliedsstaaten weiter nach einem Konsens für ein gerechteres, gemeinsames europäisches Asylsystem suchen.

Am 28. und 29. Juni kamen die Staats- und Regierungschefs der EU in Brüssel zusammen. Sie befassten sich in dieser Form zum dritten Mal im laufenden Jahr mit den dringendsten politischen Fragen der Europäischen Union. Auf der Agenda standen diesmal folgende Themen: Migration, Sicherheit und Verteidigung, die Außenbeziehungen der EU, Wirtschaft und Wettbewerbsfähigkeit sowie der langfristige EU-Haushalt (MFR). Im Format der EU-27 sprachen die Staats- und Regierungschefs am zweiten Tag des Gipfels außerdem über den aktuellen Stand der laufenden Brexit-Verhandlungen mit Großbritannien.

Im Lichte nationaler Ereignisse und Diskussionen der vergangenen Wochen entwickelte sich eine Einigung im Bereich der gemeinsamen Asyl- und Migrationspolitik der Europäischen Union zu einer Schicksalsfrage. Die Meinungen der einzelnen Mitgliedstaaten gingen sowohl bei der internen Dimension von Flucht und Migration, also einer Reform des Dublin-Systems, als auch bei der externen Dimension, also dem Schutz der Außengren-zen, deutlich auseinander.

Dass nach langen Verhandlungen der Staats- und Regierungschefs in der Nacht von 28. auf 29. Juni dennoch in fünf von sieben Punkten des gemeinsamen EU-Asylsystems eine Einigung erzielt werden konnte, wurde mit Blick auf die schwierige Ausgangssituation von den Verhandlungsteilnehmern durchaus als Erfolg gewertet. Jedoch:

„Alle Maßnahmen in Zusammenhang mit diesen kontrollierten Zentren, einschließlich der Umsiedelung und der Neuansiedelung, erfolgen auf freiwilliger Basis, unbeschadet der Dublin-Reform.“

So sieht es das Abschlussdokument der Tagung des Europäischen Rates am 28. Juni vor.  Im Detail befürworten die Staats- und Regierungschefs das Konzept sogenannter „regionalen Ausschiffungsplattformen“. In diesen kontrollierten Zentren, die sowohl in Drittländern Nordafrikas als auch auf freiwilliger Basis in den Mitgliedstaaten errichteten werden sollen, solle unter Achtung des Völkerrechts und in Zusammenarbeit mit dem UNHCR und der Internationalen Organisation für Flucht- und Migration, der Anspruch auf Asyl der geretteten Personen geprüft werden.

Für die Außengrenzsicherung ist eine Aufstockung der Europäischen Agentur für die Grenz- und Küstenwache FRONTEX bis 2020 vorgesehen sowie die Erarbeitung von Regeln für die Arbeit von Nichtregierungsorganisationen. Nachwievor keine Einigung gab es auf verpflichtende Quoten zur Aufnahme von Asylberechtigten. Die Beratungen über eine mögliche Reform der Dublin-Verordnung wurden folglich auf einen späteren Zeitpunkt vertagt.  

Die Fortentwicklung der Wirtschafts- und Währungsunion

Sowohl inhaltlich als auch symbolisch von Bedeutung für die Vorbereitungen des EU-Gipfels war das Treffen von Emmanuel Macron und Angela Merkel am 19. Juni in Meseberg (Brandenburg). Neben dem Thema Flucht- und Migration war die Reform der Wirtschafts- und Währungsunion ein kritischer Punkt, bei dem es in der Vergangenheit mehr Unterschiede als Gemeinsamkeiten zwischen Berlin und Paris gegeben hatte. Obwohl Angela Merkel sich bis dato gegen ein eigenständiges Budget der Eurozone ausgesprochen hatte, enthielt die Abschlusserklärung den Vorschlag, ab 2021 einen Haushalt für die Eurozone aufzustellen, der die Wettbewerbsfähigkeit sowie die wirtschaftliche Annäherung der Euro-Länder untereinander fördern soll.

Außerdem bekräftigen die Partner ihren Einsatz für die Vollendung der Bankenunion. Der Europäische Stabilitätsmechanismus (ESM) solle dabei eine stärkere Rolle bei der Konzeption und Überwachung von Programmen in Zusammenarbeit mit der Europäischen Zentralbank (EZB) und der Kommission übernehmen und als Instrument der Krisenverhütung dienen. Der ESM würde dann ab 2024 als Auffangmechanismus für den einheitlichen Banken-Abwicklungsfonds („Single Resolution Fund – SRF“) dienen. In einer Zeit, in der die politische Situation in der EU im Vorfeld des Europäischen Rates höchst angespannt ist, sendeten Deutschland und Frankreich mit der gemeinsamen Erklärung wichtige Signale der Geschlossenheit an die übrigen Teilnehmer des Gipfeltreffens am 28./29. Juni in Brüssel. Dort einigte man sich auch auf der Ebene der 27 EU-Mitgliedstaaten auf die Vollendung der Bankenunion und die Einsetzung des ESM als Letztsicherung des SRF.

Auch der Vorschlag der Kompetenzerweiterung des ESM stieß auf Zuspruch, sodass der ESM zukünftig die Möglichkeit haben sollte, die wirtschaftliche Lage in solchen Mitgliedstaaten, die sich in einer Wirtschaftkrise befinden, zu überwachen und zu bewerten – ohne dabei die Rolle der Kommission zu spiegeln. Zur Umsetzung dieser Beschlüsse fordert der Europäische Rat die Ausarbeitung der entsprechenden Gesetzesvorschläge bis zum Ende dieses Jahres. Weitere Beschlüsse zur Fortentwicklung und Reform der Wirtschafts- und Währungsunion – konkret gemeint ist damit unter anderem der deutsch-französische Vorschlag eines gemeinsamen Eurozonen-Budgets – wurden auf den Eurogipfel im Dezember vertagt.  

Handel

Zum Tagesordnungspunkt Handel berieten sich die 28 Staats- und Regierungschefs über weitere Reaktionen auf die von den Vereinigten Staaten verhängten Strafzölle auf Stahl und Aluminium. Der Europäische Rat erklärte seine uneingeschränkte Unterstützung der von der Kommission verabschiedeten Ausgleichsmaßnahmen. Um eine weitere Spirale von Handelsbarrieren zu verhindern, einigte man sich in Brüssel darauf, als Europäische Union weiterhin Gesprächsbereitschaft gegenüber den USA zu signalisieren. Dennoch seien die Wahrung der wirtschaftlichen Unabhängigkeit Europas und das Bestehen einer regelbasierten, multilateralen internationalen Wirtschaftsordnung nach wie vor die erklärten Ziele, an der die Europäische Union festhalten wird.

In diesem Zusammenhang finden sich in den Schlussfolgerungen zum Europäischen Rat auch ein Ersuchen an die Europäische Kommission, ein umfassendes Konzept mit Verbesserungsvorschlägen für die Arbeitsweise der Welthandelsorganisation WTO vorzuschlagen.  

Mehrjährige Finanzrahmen

Haushaltskommissar Günther Oettinger betonte bei einer Pressekonferenz die entscheidende Bedeutung des Europäischen Rates für die Bewertung des Mehrjährigen Finanzrahmens. „Wir sehen in einer intensiven, gründlichen aber raschen Beratung und Verabschiedung des Haushaltsrahmens einen großen Mehrwert für alle Beteiligten. Wir sehen darin in einer instabilen Zeit ein großes Projekt, durch das die EU handlungsfähig erwei-sen kann“, so Oettinger. Der Europäische Rat erachtet eine zeitnahe Verabschiedung des neuen MFF aus verschiedenen Gründen als unrealistisch. Zum einen wäre es mit Blick auf die Wahlen des Europäischen Parlaments im Mai 2019 der demokratischere Weg, den EU-Haushalt 2021-2027 mit dem neuen Parlament zu verhandeln und dementsprechend erst nach den Europawahlen zu verabschieden. Andernfalls müssten die Mitgliedstaaten womöglich Zugeständnisse an das jetzige und das zukünftige Parlament machen.

Zum anderen birgt eine vorschnelle Verabschiedung des Mehrjährigen Finanzrahmens auch die Gefahr, dass kurzfristig beschlossene Kompromisse langfristig nicht eingehalten werden können.  

„Ein Europa, das schützt“ – Stärkung strategischer Unabhängigkeit und Kooperation mit Partnern im Bereich Sicherheit und Verteidigung

Der offensichtliche Politikwechsel in den USA seit dem Amtsantritt von Donald Trump gab Projekten der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik der EU neuen Auftrieb. Die aktuelle Sicherheitslage und die Veränderungen der internationalen Ordnung verdeutlichen zunehmend, dass Europa seine Rolle als glaubwürdiger und verlässlicher Akteur im Bereich der Sicherheit und Verteidigung festigen muss. Die Außen- und Verteidigungsminister der EU diskutierten am 25. Juni im Rat für Auswärtige Angelegenheiten die nächsten Schritte der Umsetzung der „EU Global Strategy“ im Bereich Sicherheit und Verteidigung.

Die Schlussfolgerungen des Rates für Auswärtige Angelegenheiten (Sitzung am 25. Juni 2018) enthielten u.a. folgende Themen, die in der Folge auch auf dem EU-Ratsgipfel diskutiert und befürwortet wurden:

Europäischer Verteidigungsfonds

Der Europäische Verteidigungsfonds („European Defence Fund – EDF“) ist eine zentrale Initiative der Europäischen Kommission zur Förderung von Innovation und gemeinsamen Projekten der Mitgliedstaaten im Rahmen der festgelegten Prioritäten der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik der EU. Die Kommission hat in ihrem Vorschlag zum Mehrjährigen Finanzrahmen 2021-2027 für den Europäischen Verteidigungsfonds für Verteidigungsforschung und Verteidigungsbeschaffung ein Budget von 13 Milliarden Euro vorgesehen. Mit der Einrichtung des Europäischen Verteidigungsfonds leistet die Europäische Kommission einen wesentlichen Beitrag zur effizienteren und kohärenteren Gestaltung der äußeren Sicherheit. Gleichzeitig entsteht ein Anreiz für die Mitgliedstaaten, die Forschung und Entwicklung im militärischen Bereich zunehmend europäisch zu organisieren.

Ständige Strukturierte Zusammenarbeit

In der Abschlusserklärung zur Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit(„Permanent Structured Cooperation – PESCO“)  befürwortete der Europäische Rat die bislang 17 initiierten Projekte und regte die Mitgliedstaaten an, bis zur nächsten geplanten Aktualisierung der Liste von PESCO Projekten und teilnehmenden Mitgliedstaaten im November 2018 weitere Kooperationsinitiativen vorzustellen. Für diese Projekte erarbeitete der Rat für Auswärtige Angelegenheiten eine präzisierte Definition der PESCO-Ziele sowie ein Set von Leitlinien und Kriterien zur Zielerreichung. Perspektivisch ist zu erwarten, dass bei dem EU-Ratsgipfel im November außerdem die generellen Bedingungen der Beteiligung von Drittländern an PESCO-Projekten festgelegt werden.  

Der Europäische Rat begrüßt diese Projekte als wichtige Schritte auf dem Weg der strategischen Unabhängigkeit der Europäischen Union. Die im Rahmen der Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit (SSZ) intensivierte Kooperation zwischen EU und NATO wird dadurch weiter gefestigt und fortentwickelt.

An dieser Stelle wird der EU-NATO-Gipfel am 11. und 12. Juli in Brüssel anknüpfen.

Autorin: Marina Galli

Kontakt
Leiter: Dr. Markus Ehm
Auslandsbüro Brüssel
Leiter:  Dr. Markus Ehm
Telefon: +32 2 230-5081
E-Mail: bruessel@hss.de