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Ein neuer Anlauf zur Reform des Wahlrechts
Wie groß soll der Bundestag sein?

Seit Jahren schwelt der Streit um die überfällige Reform des Wahlrechts. So richtig will offenbar niemand das System ändern, aber das Bundesverfassungsgericht besteht auf einer Neuregelung. Jetzt hat sich die große Koalition auf einen symbolischen Kompromiss geeinigt und einen Arbeitskreis angekündigt.

Der Bundestag ist in den letzten Jahrzehnten immer größer geworden. Eigentlich vorgesehen als reguläre Mindestsitzzahl sind 598 Abgeordnete, von denen die Hälfte (also 299) in Wahlkreisen direkt gewählt werden. Die andere Hälfte kommt über Listen in den Bundestag, wenn die Parteiliste mehr als 5% der gültigen Zweitstimmen erhält. Bei dieser Zahl ist es aber nicht geblieben: 2002 waren es 603 Abgeordnete, 2005 schon 614 und 2009 bereits 622. Der Anstieg setzte sich aber fort: 2013 waren 631 Abgeordnete im Deutschen Bundestag und nach der letzten Bundestagswahl 2017 sogar 709. Spätere Prognosen sagten noch einen weiteren Anstieg voraus – manche sogar auf über 800 Abgeordnete. Zum Vergleich: Im Repräsentantenhaus der USA sitzen 435 Abgeordnete, in der Assemblée Nationale 577 und im britischen Unterhaus 650. Was sind die Gründe für diesen Anstieg – und muss das so sein?

Symbole im Bezug auf Wahl und wählen. Tortendiagramm, Abgeordnete, Stimmzettel und Wahllisten

Kleinere Parteien haben kaum Chancen, direkt in den Wahlkreisen Mehrheiten zu bekommen. Damit ihre Wähler trotzdem im Parlament vertreten sein können, werden ihnen über die Listen zusätzliche Mandate zum Ausgleich zuerkannt.

GreenOptix; ©HSS; IStock

Listen geben kleinen Parteien mehr Chancen

Grundsätzlich ist das Wahlsystem für den Bundestag eine Mischung aus Mehrheits- und Verhältnissystem. Einerseits wird darauf Wert gelegt, dass ein Teil der Abgeordneten direkt in Wahlkreisen gewählt wird. Das soll für eine regionale Verwurzelung sorgen, weil dann alle Teile des Landes mit einem Abgeordneten vertreten sind. Andererseits sorgt die Listenwahl dafür, dass kleine Parteien, die kaum eine Chance auf den Gewinn eines Direktmandats nach dem regionalen Mehrheitsprinzip hätten, aber dennoch wichtige politische Strömungen repräsentieren, auch eine realistische Chance auf eine Vertretung im Parlament haben. Dies hat über lange Zeit in Deutschland auch gut funktioniert: Die Volksparteien CDU und CSU sowie SPD gewannen praktisch alle Direktmandate. Auch sie haben von den Listen profitiert, da diese dafür sorgten, dass Abgeordnete aus Landesteilen, in denen keine Mehrheitschance bestand, ebenfalls in den Bundestag kommen konnten – so wie der Christdemokrat im Ruhrgebiet oder der Sozialdemokrat aus Bayern. Aber noch mehr profitiert haben die kleinen Parteien – und über Jahrzehnte die FDP, die in der alten Bundesrepublik geradezu zur Scharnierpartei wurde, die trotz ihrer geringen Größe zum Königsmacher für die Regierungskoalitionen in Bonn avancierte.

Diese Konstellation wurde schon durch den Einzug der Grünen in den Bundestag nach 1983 verändert. Aber nach der Wiedervereinigung wurde die Situation noch komplizierter: Hatte der Bundestag von 1987 bis 1990 noch 519 Sitze, so wuchs er nach der Bundestagswahl 1990 und dem Beitritt der DDR zum Geltungsbereich des Grundgesetzes auf 662 Sitze an. Dies wurde bald als zu groß empfunden (ab 1994 waren es 672 Sitze und ab 1998 669 Sitze), sodass für die Bundestagswahl 2002 eine neue Regelung gefunden wurde, die zu 603 Mandaten führte. Diese Korrektur hat aber nicht dauerhaft zu einer Stabilisierung der Größe des Parlaments geführt. Woran liegt das?

CDU/CSU mächtig in den Wahlkreisen

Der Hauptgrund liegt in der Veränderung des Wahlverhaltens: Bei Bundestagswahlen geht mittlerweile der weit überwiegende Teil der Direktmandate an CDU und CSU. Die SPD ist nur noch in wenigen Regionen in der Lage, einen Wahlkreis zu gewinnen. Auch Grüne und AfD und mittlerweile sogar die Linke in Ostdeutschland können sich nur Hoffnung auf wenige Direktmandate machen. Diese müssen im Parlament in jedem Fall erhalten bleiben. Wenn aber die Union fast alle Direktmandate gewinnt, aber bundesweit in den Zweitstimmen auf einen weit geringeren Wert kommt, dann muss in einem Ausgleichmechanismus dafür gesorgt werden, dass sich im Bundestag die Mehrheitsverhältnisse so widerspiegeln, wie sie die Zweitstimmen bei der Wahl festgelegt haben. Hierfür hat sich im Lauf der Zeit ein unglaublich komplizierter Mechanismus entwickelt, der über Überhang- und Ausgleichmandate (noch dazu mit regionalem Ausgleich) dafür sorgen soll, dass dies gewährleistet wird. In der Praxis hat dies zu dem rasanten Anstieg an Mandaten geführt, der ohne Reformen in absehbarer Zeit wohl nicht zurückgehen dürfte.

Der aktuelle Ansatz

Darauf hat die Bundesregierung reagiert und im Koalitionsausschuss vom 25. August 2020 zum einen eine Regelung für die Bundestagswahl 2021 festgelegt, in der die Zahl der Wahlkreise zunächst bei 299 belassen wird. Im Top 6 des Protokolls heißt es: „Der erste Zuteilungsschritt wird ab der Bundestagswahl 2021 im geltenden Wahlrecht so modifiziert, dass er eine teilweise Verrechnung von Überhang- mit Listenmandaten der gleichen Partei ermöglicht und zugleich eine föderal ausgewogene Verteilung der Bundestagsmandate gewährleistet. Ab der Bundestagswahl 2021 bleiben bei Überschreiten der Regelgröße von 598 Mandaten bis zu 3 Überhangmandate unausgeglichen. Darüber hinaus erfolgt ein Vollausgleich“. Für die Bundestagswahl 2025 soll die Zahl der Wahlkreise auf 280 reduziert werden. Eine Expertenkommission soll bis Ende Juni 2023 Vorschläge für eine Wahlrechtsreform ausarbeiten.

Dieser Beschluss zeigt zweierlei: Zum einen wird sich kurzfristig nicht viel ändern. Auf lange Sicht ist der Reformbedarf aber offensichtlich und wurde auch so anerkannt. Bleibt das gegenwärtig demoskopisch gemessene Wahlverhalten auch bei der Bundestagswahl 2021 erhalten, dann dürfte auch trotz dieser Regelung wieder ein sehr großer Bundestag zu erwarten sein. Es werden wohl erst einmal mehr Abgeordnete, bevor es weniger werden. Eine Prognose vom 26. August 2020 (von election.de) geht davon aus, dass sich durch diesen Beschluss der Bundestag von momentan prognostizierten 748 auf 738 Abgeordnete „verkleinern“ würde: CDU und SPD würden jeweils drei Ausgleichmandate verlieren, CSU, AfD, FDP und Linke jeweils eines. Damit ist überdeutlich, dass für 2025 ein umfassenderer Reformschnitt nötig sein wird.

Das Eckige muss ins Runde

Dabei ist eines klar: Einfach wird dies nicht. Eine Reduktion der Wahlkreise führt nicht zu einer nachhaltigen Verkleinerung des Bundestages, wenn die Ausgleichsmechanismen erhalten bleiben. Eine Reform ist wie die Quadratur des Kreises: Einerseits soll das System der Direktmandate erhalten werden. Eine moderate Kürzung ist sicher durchsetzbar, eine starke Kürzung wohl kaum; eine Ausweitung (die immer mehr Elemente eines Mehrheitswahlrechts angelsächsischer Prägung aufwiese) eher nicht. Auf der anderen Seite soll der Verhältnischarakter der Wahl erhalten bleiben, nicht zuletzt um (regionalen oder politischen) Minderheiten eine angemessene Vertretung im Bundestag zu ermöglichen. Das hat nicht zuletzt das Bundesverfassungsgericht mehrfach unterstrichen, so in seinem Urteil vom 25. Juli 2012 (2 BvF 3/11), wo es entschied, dass Überhangmandate nur in einem Umfang hinnehmbar seien, der „den Grundcharakter der Wahl als einer Verhältniswahl nicht aufhebt“.

Gefragt ist also eine systemimmanente Lösung, die die Kernelemente von Mehrheits- und Verhältniswahl aufrechterhält und gleichzeitig die Aufblähung des Bundestages stoppt. Dabei sollte die regionale Komponente nicht unterschätzt werden: Für die Bürger ist es auch im Zeitalter elektronischer Kommunikation wichtig, ihre Repräsentanten „vor Ort“ (oder jedenfalls nicht allzu weit weg) zu wissen. Es ist aber auch für die organisatorische Basis der Parteien von großer Bedeutung, nicht nur mit Büros in Berlin oder der Landeshauptstadt vertreten zu sein. Dabei ist die Verbindung von Wahlkreis- und Abgeordnetenbüros von zentraler Bedeutung für die Verankerung der Parteien in der Bevölkerung – nicht nur für Bundestagswahlen, sondern auch für allen anderen Wahlgänge. Es darf kein Wahlrecht „für“ die Parteien geben – aber im Wahlrecht sollten die realen Rahmenbedingungen der politischen Partizipation in unserem Parteiensystem nicht ganz aus dem Auge fallen. Die neue Reformkommission sollte dies bei ihrer Arbeit berücksichtigen.

So könnte es weitergehen

Nach diesem Kompromiss im Koalitionsausschuss ist davon auszugehen, dass die Regelungen im September so durch den Bundestag gehen. Das heißt, die Bundestagswahl 2021 dürfte wie beschrieben durchgeführt werden – also mit wahrscheinlich nochmals höherer Anzahl an Abgeordneten trotz der geringfügigen Beschränkungen. Es ist offensichtlich, dass diese Regelung langfristig nicht ausreicht. Ob die neue Reformkommission aber zu einer wirklich durchgreifenden Regelung kommt, mit der alle Parteien leben können, ist fraglich. Es sind schließlich sehr unterschiedliche Interessen im Spiel: Die kleinen Parteien haben nichts von den Direktmandaten und hätten am liebsten so viele Listenmandate wie möglich. Die Volksparteien hätten gerne so viele Direktmandate wie möglich (die SPD hofft ja noch, wieder in eine solche Lage zu kommen), um von ihren Hochburgen zu profitieren. Je weiter die Schere zwischen Union und den anderen Parteien auseinandergeht, desto schwieriger wird es, einen Kompromiss zu finden. Die Opposition könnte theoretisch vor dem Bundesverfassungsgericht klagen, aber eine Entscheidung ist unklar und würde einige Jahre in der Zukunft liegen. Der Bundesrat ist beim Bundeswahlgesetz nicht zustimmungspflichtig, also können die Oppositionsparteien auch über die Länderregierungen nicht mitwirken. Vielleicht müssen wir uns auch nach der nächsten Reformrunde mit einem vergrößerten Bundestag abfinden.

Autor: Dr. Gerhard Hirscher

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L 1: Grundlagen der Demokratie, Parteienentwicklung, Wahlforschung
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