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GAP: Europas Gemeinsame Agrarpolitik
Eine neue Förderung der Landwirtschaft und ländlicher Räume

Seit Gründung der EU haben sich die Herausforderungen der Landwirtschaft geändert und die Gemeinsame Agrarpolitik wurde mehrmals weiterentwickelt. Auch aktuell werden neue Anpassungen vorbereitet. Wie unterstützt die EU die Landwirte und die ländlichen Räume in Zukunft?

Die EU-Landwirtschaft sichert die Lebensmittelversorgung für mehr als 500 Millionen Europäer und ist einer der weltweit führenden Lebensmittelerzeuger. Zahlreiche Arbeitsplätze hängen nach wie vor von der Landwirtschaft und den vor- und nachgelagerten Bereichen ab. Die Landwirte bewirtschaften 48 % der Fläche der EU (In "Ernährung und Landwirtschaft der Zukunft" hat die Kommission die grundlegenden inhaltlichen Ideen und Schwerpunkte verständlich skizziert.). Sie sind dabei mehr als nur die Produzenten von Lebensmitteln und nachwachsenden Rohstoffen. Sie prägen unsere Kulturlandschaften und Biotope und stehen für bestimmte Traditionen und Werte. Die Landwirtschaft wirkt damit in die Wirtschaft, Umwelt und Gesellschaft der ländlichen Räume hinein. 55 % der Bürger der EU leben in ländlichen Gebieten. All diese Menschen wollen gute, zukunftsfähige Arbeits- und Lebensbedingungen.

Mit der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) gestalten die EU-Mitgliedsstaaten gemeinsam einen Politikbereich, bei dem es um die Wettbewerbsfähigkeit der Landwirtschaft und die sichere Versorgung mit qualitativ hochwertigen Nahrungsmitteln zu erschwinglichen Preisen geht, darüber hinaus aber auch um die Nutzung und Erhaltung natürlicher Ressourcen und um die Attraktivität und wirtschaftliche Entwicklung ländlicher Räume. Zentrale Vorgaben und die damit verbundene Finanzierung von Maßnahmen erfolgen hier auf EU-Ebene.

Die zwei Säulen der Gemeinsamen Agrarpolitik


Die Gemeinsame Agrarpolitik hat zwei Säulen:

  • den Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL), aus dem sich die Direktzahlungen an die Landwirte zu ihrer Einkommensgrundsicherung speisen sowie die Kosten für Marktinterventionen, etwa Fördermittel für private Lagerhaltung oder für Qualitäts- und Vermarktungsmaßnahmen landwirtschaftlicher Erzeugnisse
  • den Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung der ländlichen Räume (ELER). Hier werden z.B. freiwillige Agrarumwelt- und Klimaschutzmaßnahmen finanziert sowie Maßnahmen zur Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der Landwirtschaft und zur Förderung der wirtschaftlichen Entwicklung ländlicher Gebiete.

Die GAP wurde im Januar 1962 ins Leben gerufen und seitdem immer wieder an aktuelle Herausforderungen angepasst und reformiert. Die aktuellen Grundlagen beziehen sich auf den Finanzrahmen für die Jahre 2014 bis 2020. Im Juni 2018 hat die EU-Kommission Vorschläge zur Zukunft der GAP nach 2020 vorgeleg (Vorschlag 1, Vorschlag 2, Vorschlag 3), die seitdem intensiv in den Organen der EU und in Fachkreisen beraten werden. Die Hanns-Seidel-Stiftung hat sich in verschiedenen Veranstaltungen sowohl im Bildungsprogramm wie auch im Expertenkreis mit dem aktuellen Diskussionsstand auseinandergesetzt. Nachfolgend eine Übersicht zu den wichtigsten Punkten der Reformvorschläge der Kommission.

Der Finanzrahmen nach 2020 –Kürzungen


Die GAP stellt mit einem Anteil von 38 Prozent den größten Ausgabenblock dar. Nach Angaben der EU wurden für den aktuellen Finanzierungszeitraum von 2014 bis 2020 für GAP 408,31 Milliarden Euro bereitgestellt (308,73 Milliarden für die erste und 99,58 Milliarden für zweite Säule). Auf Deutschland entfallen davon insgesamt 44,1 Milliarden Euro.

Die Direktzahlungen an die Landwirte werden vollständig aus diesem Budget finanziert, während die Mittel für die ländlichen Räume von den Mitgliedstaaten kofinanziert, also mit einem Eigenanteil der Länder aufgestockt werden müssen.

Der nächste Haushaltsrahmen soll von 2021 bis 2027 gültig sein. Bedingt durch den Brexit und durch neue Aufgabenschwerpunkte, wie Sicherheit, Grenzschutz und Migration, sollen einerseits die nationalen Beiträge erhöht und andererseits die Ausgabenposten gekürzt werden.

Nach dem Vorschlag der Kommission sollen für den Finanzierungszeitraum von 2021 bis 2027 stehen für GAP nur mehr rund 365,005 Milliarden Euro zur Verfügung (286,195 für die erste und 78,810 Milliarden Euro für die zweite Säule. Dies würde knapp einem Drittel des gesamten EU-Haushalts entsprechen. Zusätzlich kommen 10 Milliarden EURO für Forschung und Innovation aus dem Programm HORIZON dazu. Dennoch sind dies insgesamt weniger Mittel als bisher, v.a in der zweiten Säule.  Es ist vorgesehen, dass die Mitgliedstaaten bis zu 15 Prozent der Mittel von der ersten in die zweite Säule und umgekehrt übertragen können, und zwar ohne Kofinanzierungsverpflichtung. Weitere 15 Prozent könnten sie für zusätzliche Umwelt- und Klimamaßnahmen – ebenfalls ohne Kofinanzierungsverpflichtung - von der ersten in die zweite Säule übertragen.

Die Kürzung der Mittel, die sich v.a. für die zweite Säule auswirkt, sorgt für besonders Starke Einwände in den Debatten.

Direktzahlungen an Landwirte – ein Dauerthema


Direktzahlungen werden je Hektar landwirtschaftlicher Fläche gewährt. Um sie zu erhalten, müssen die Landwirte jedes Jahr einen Antrag stellen und Voraussetzungen erfüllen, z.B. bestimmte Standards einhalten. Diese Mittel sind als Einkommenssicherung für Landwirte von zentraler Bedeutung, schließlich sind die sehr stark von Wetterrisiken und Marktschwankungen abhängig und produzieren in der EU zu vergleichsweise hohen Standards. Doch in Teilen der Öffentlichkeit werden diese Beihilfen immer wieder in Frage gestellt. In den letzten Jahren wurden die Mittel daher bereits zurückgefahren und die Auszahlung immer stärker an zusätzliche Auflagen geknüpft.

Auch nach 2020 soll das System der flächengebundenen Direktzahlungen fortgeführt werden. Die Kommission schlägt dabei eine Kürzung („Degression“) der Zahlungen ab 60 000 EUR und eine verbindliche Obergrenze („Kappung“) für Beträge über 100 000 EUR je Betrieb vor. So kann das Geld umverteilt werden, um gezielt die „ersten Hektare“, also kleine und mittlere landwirtschaftliche Betriebe, zu fördern.  

Die Stützung soll nur an „aktive Landwirte“ ausgezahlt werden, die mit der Landwirtschaft ihren Lebensunterhalt verdienen – ein Zusatz, der nicht überall auf Zustimmung stößt. So argumentiert die Bundestagsabgeordnete und Agrarexpertin Marlene Mortler: „Der Prüfung des aktiven Betriebsinhabers erteile ich eine klare Absage. Die Erfahrungen hierzu aus der aktuellen GAP lehren uns, dass dies nur mit einem unverhältnismäßig hohen bürokratischen Aufwand möglich ist“.


Ein weiterer Punkt, der für Differenzen sorgt, ist die Möglichkeit, dass Mitgliedstaaten weiterhin einen Teil der Direktzahlungen an die Produktion koppeln können sollen. Während Deutschland davon absieht, gewähren andere Länder gesonderte Hilfen zum Beispiel für Zuckerrüben oder Schafhalter, was allerdings zu Wettbewerbsverzerrungen führt. Dies ist insbesondere Herbert Dorfmann ein Dorn im Auge. Dem Europaparlamentarier, selbst Landwirt und Agrarökonom aus Südtirol ist die weitere Harmonisierung der Beihilfeansprüche zwischen den Mitgliedsstaaten ein großes Anliegen.

„Grüne Architektur“ - Umwelt- und Klimaziele

Umwelt- und Klimaleistungen der Landwirtschaft sollen nach den Vorschlägen der Kommission noch umfassender gefördert werden. Die „grüne Architektur“ sieht so aus:

  • „Konditionalität“: Die Direktzahlungen der 1. Säule sollen noch stärker an die verbindliche Einhaltung von Umwelt und Klimavorschriften gebunden werden
  • „ÖkoRegelungen“ Zusätzlich muss jeder Mitgliedstaat in der 1. Säule weitere Maßnahmen für den Schutz der biologischen Vielfalt anbieten, die für die Landwirte selbst freiwillig sind.
  • In der 2. Säule müssen 30 % der Gelder für Umweltmaßnahmen ausgegeben werden.

Damit wird vieles davon abhängen, wie ehrgeizig die Mitgliedstaaten diese grüne Architektur ausgestalten werden. Zu befürchten ist, dass es eher ein Wettlauf nach unten werden könnte. Es stellt sich auch die Frage, wie die Agrar- und Umweltvorgaben der 1. Säule die Umweltmaßnahmen der 2. Säule beeinträchtigen. In Deutschland sind dies Programme, wie Kulturlandschaftspflege oder der Vertragsnaturschutz, die sich sehr gut bewährt haben.

Vereinfachung und stärkere Ergebnisorientierung

Das derzeitige System zur Umsetzung der GAP beruht auf recht kleinteiligen Vorgaben, strengen Kontrollen und Sanktionen. Diese Vorschriften sind oftmals bis auf die Ebene eines einzelnen Betriebs sehr detailliert hinunterdekliniert, was angesichts der höchst unterschiedlichen Rahmenbedingungen und Strukturen der Landwirtschaft innerhalb der EU nur unbefriedigend gelingen kann. 

In Zukunft will sich die Kommission nurmehr auf die grundlegenden Ziele, Maßnahmen und Indikatoren konzentrieren, die Detail-Festlegungen den Mitgliedstaaten aber selbst überlassen. Diese werden anhand der erzielten Ergebnisse kontrolliert.

Das sogenannte „neue Umsetzungsmodell“ sieht vor, dass jeder Mitgliedstaat einen „GAP-Strategieplan“ einreicht, der beide Säulen umfasst. Darin muss er darlegen, wie er die von der EU vorgegebenen Ziele erreichen will. Die Strategie muss also Handlungsbedarf, Fördermaßnahmen und Förderbedingungen beschreiben bis hin zum Kontroll- und Sanktionssystem. Die Kommission bewertet die eingereichten Pläne und prüft ihre Umsetzung. Dazu müssen die die Mitgliedsstaaten jährlich Leistungsberichte abgeben.

Info: Die neuen Ziele der neuen GAP

Ökonomie: „Förderung eines intelligenten, widerstandsfähigen und diversifizierten Agrarsektors für Ernährungssicherheit“

  • Rentable landwirtschaftliche Einkommen und Resilienz
  • Marktorientierung und Wettbewerbsfähigkeit;
    Forschung, Technologie und Digitalisierung
  • Position der Landwirte in der Wertschöpfungskette

Ökologie: „Stärkung der Umwelt und des Klimas der Union“

  • Klimaschutz und Klimaanpassung
  • Management der natürlichen Ressourcen
  • Landschaften und Biodiversität

Gesellschaft: „Stärkung des sozioökonomischen Gefüges ländlicher Gebiete“

  • Generationswechsel
  • Dynamische ländliche Gebiete

Lebensmittelqualität, Gesundheit und Tierschutz

Neue Rollenverteilung, neue Verantwortung

Damit ist eine neue Rollenverteilung zwischen EU und Mitgliedsstaaten vorgesehen, die Verantwortung wird von „Brüssel auf die Hauptstädte“ verlagert. Dies bietet den Mitgliedsstaaten einerseits mehr Spielräume, um auf die eigenen Stärken und Schwächen eingehen zu können. Zu befürchten ist andererseits, dass die Mitgliedsstaaten bei der Gewichtung der Ziele der zweiten Säule weiter auseinanderdriften, je nachdem, wie stark sie beispielsweise die Option nutzen, Gelder hierfür entsprechend umzuschichten. Da künftig jeder Mitgliedstaat nur einen einzigen Strategieplan für beide Säulen und für sein gesamtes Hoheitsgebiet vorlegen soll, stellt sich für das föderal aufgebaute Deutschland außerdem die Frage, wie in diesem einen nationalen Plan die Interessen der einzelnen Bundesländer zeitnah gebündelt werden können. Bislang lag bei den Mitteln der zweiten Säule die Ausgestaltungs-und Durchführungskompetenz nämlich bei den Bundesländern, es gab hier also 13 regional differenzierte Länderprogramme.

Für Marlene Mortler, Agrarpolitische Sprecherin der CSU Bundestags-Fraktion steht fest: „Die Mittel der zweiten Säule stärken unsere vitalen ländlichen Räume in Bayern. Sie helfen die Auswirkungen der Demographie zielgerichtet abzupuffern und leisten einen elementaren Beitrag zur Schaffung gleichwertiger Lebensverhältnisse in Stadt und Land. Daher ist im nationalen Strategieplan vorzusehen, dass die einzelnen Bundesländer auch künftig zielgerichtete und auf die regionalen Gegebenheiten zugeschnittene Umsetzungsprogramme der zweiten Säule selbstständig ausgestalten können“.

Info: Bedeutung der zweiten Säule

Hans Donko, Erster Bürgermeister Stadt Erbendorf und Gründer der Regionalinitiative Steinwald-Allianz weiß die Förderprogramme, die mithilfe der zweiten Säule kofinanziert werden, zu schätzen und nennt verschiedene Beispiele. Die Region liegt im „Naturpark Steigerwald“. Die Agrarumweltprogramme, wie Kulturlandschaftsprogramm (KULAP) oder das Vertragsnaturschutzprogramm (VPN) , helfen, ein vielfältiges und schönes Landschaftsbild zu bewahren. Zusätzlich ist die Steinwald-Allianz Mitglied der bayerischen „Öko-Modellregionen“. Die Förderung des Öko-Landbaus ist wichtig, um das selbst gesteckte Ziel „Verdoppelung der Erzeugung ökologischer Produkte aus der Region“ zu erreichen. Zahlreicher Dörfer haben außerdem von Fördermaßnahmen zur Ländlichen Entwicklung profitiert, z.B. im Rahmen der Dorferneuerung und der Integrierten Ländlichen Entwicklung oder von LEADER. „Allein aus dem Programm LEADER flossen seit dem Jahr 2002 etwa vier Millionen Euro Fördermittel in den Landkreis Tirschenreuth, was wiederum eine Investitionssumme von zehn Millionen Euro ausgelöst hat“, rechnet Donko vor. Für ihn steht daher fest: „Die zweite Säule schärft das Profil der Region“.

Manfred Miosga, Bayreuther Professor für Stadt- und Regionalentwicklung, beschäftigt sich im Auftrag der Bayerischen Verwaltung für Ländliche Entwicklung mit Zukunftskonzepten. Für ihn ist die zweite Säule nicht zuletzt für die Landwirte selbst von Bedeutung, denn sie leistet seiner Meinung nach einen Beitrag dazu, die Landwirtschaft stärker in der Region zu verankern und ihre Gemeinwohlleistungen hervorzuheben.

So resümiert Konrad Schmid,Leiter der Abteilung Agrarpolitik im Bayerischen Staatsministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten: „Was ist das Typische am EU-Agrarmodell, das es lohnt, bewahrt und weiterentwickelt zu werden? Zur Beantwortung dieser Frage sollten wir die Gesellschaft einbeziehen und alle Leistungen bewerten und sichtbar machen“.

Nachtrag: Am 02. April hat der Agrarausschuss des Europäischen Parlaments (Agri) seine Position für die Gemeinsame Agrarpolitik nach 2020 verabschiedet. Eine Abstimmung im Plenum des EU-Parlaments hingegen wird es nicht mehr vor den Neuwahlen am 26. Mai geben. Damit bleibt die Diskussion um die Neuausrichtung der Agrarpolitik aktuell.

Kontakt
Leiterin: Silke Franke
Referat II/6: Umwelt und Energie, Städte, Ländlicher Raum
Leiterin:  Silke Franke
Telefon: 089 1258-226
Fax: 089 1258-469
E-Mail: franke@hss.de