Föderalismus in der Corona-Krise
Vorteil Föderalismus

HSS: In unserem Gespräch im April hatten Sie dem deutschen Föderalismus in der Corona-Krise ein gutes Zeugnis ausgestellt, aber davor gewarnt, dass die eigentliche Bewährungsprobe – die Bewältigung der wirtschaftlichen Folgen der Pandemie – noch ausstehe. Spätestens mit der Verabschiedung eines 130-Milliarden schweren Corona-Konjunkturpakets im Juli 2020 ist auch dieses Thema auf der politischen Agenda angekommen. Wie bewerten Sie die Bund-Länder-Koordination in dieser Frage?

Prof. Dr. Arthur Benz: Die Pandemie verläuft nach einer unkalkulierbaren Dynamik und die flexiblen Reaktionen der Länder, weiterhin mit dem Bund die Grundsätze der Regelungen abstimmen, sind deshalb angemessen. Das heißt nicht, dass alle Entscheidungen richtig waren und ihr Vollzug gelungen ist. Die Art und Weise, wie Bund und Länder zusammenwirken, hat sich aber bewährt.

Dr. Arthur Benz ist Professor für Politikwissenschaft an der TU Darmstadt und Verfasser mehrerer Standardwerke zum Thema Föderalismus und Politik in Mehrebenensystemen. Von 2010 bis 2019 leitete er den Arbeitsbereich „Politisches System der BRD und Vergleich politischer Systeme“ am Institut für Politikwissenschaft. Seit Oktober 2019 ist er im Ruhestand, leitet jedoch weiterhin sein DFG-Projekt „Mehrebenenverflechtung zwischen nationalen und internationalen Verwaltungen“.

Arthur Benz

Die finanzpolitischen Entscheidungen würde ich weniger als Ergebnis eines Koordinationsprozesses, sondern als Ausdruck weitreichender Einigkeit zwischen Bund und Ländern betrachten. Das Konjunkturpaket des Bundes wurde unter hohem Zeitdruck verabschiedet, den die Bundesregierung damit begründete, dass sie in einer Ausnahmesituation handeln müsse. Die Länder erhoben weder zu den verschiedenen Finanzhilfen noch zur Mehrwertsteuersenkung Einwände. Das ist verständlich, da alle Lasten, einschließlich der geringeren Steuereinnahmen, vom Bund übernommen wurden. Die Finanzhilfen des Bundes an kleine und mittlere Betriebe ergänzen entsprechende Maßnahmen der Länder. Beide werden durch die Landesverwaltungen vollzogen, sodass Doppelförderungen vermieden werden.

Auffallend ist, dass die Koordination durch die Regierungschefs dominiert war. Die Finanzminister haben sich im Juni im Stabilitätsrat getroffen und über die aktuelle Finanzsituation beraten. Ein Dissens ist dabei nicht erkennbar geworden, im Beschluss wird lediglich auf die hohe Unsicherheit der wirtschaftlichen Entwicklung verwiesen.

Der Bund und die meisten Länder haben auch im Gleichklang die Ausnahmeregelung des Grundgesetzes und entsprechender Landesgesetze in Anspruch genommen, die ein Abweichen von ausgeglichenen Haushalten erlauben. Die erforderlichen Tilgungspläne unterscheiden sich, sehen aber jedenfalls vor, dass der Abbau der jetzigen Verschuldung über 20 oder mehr Jahre verteilt wird. Ob dies im Sinne der Verfassung ist, sei dahingestellt. Man muss jedenfalls damit rechnen, dass sich Bund und Ländern mittelfristig in Verteilungskonflikten um knappe Finanzen befinden werden. Da die Länder geringe Möglichkeiten haben, ihre Einnahmen eigenständig zu gestalten, könnte ihre Abhängigkeit vom Bund zunehmen. Vermutlich werden einzelne unter ihnen den Finanzausgleich wieder zum Thema machen. Der aktuelle Konsens birgt also Stoff für künftigen Dissens.

HSS: In der Corona-Krise hat Bayern einen Rettungsschirm von insgesamt 40 Milliarden Euro aufgelegt und kann seinen Bürgern und Unternehmen deutlich stärker unter die Arme greifen als andere Bundesländer. Möglich wurde diese massive Krisenhilfe durch die hohen Rücklagen des Landes, die auch durch eine konservative Haushaltspolitik, nachhaltige Schuldentilgung und hohe Wettbewerbsfähigkeit zustande gekommen sind. Denken Sie, dass dies die Debatte über die Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse in Deutschland befeuern wird, oder werden sich andere Bundesländer verstärkt am Bayern als „best practice-Modell“ orientieren?

In der Tat hat Bayern unter den westdeutschen Ländern den niedrigsten Schuldenstand pro Einwohner und hat in den letzten Jahren durch Haushaltsüberschüsse die Verschuldung verringert. Damit hatte es sicher einen größeren finanziellen Spielraum, um jetzt in Not geratene Menschen und Unternehmen zu unterstützen. Das Land hat sich dabei aber auch überdurchschnittlich hoch verschuldet. Presseberichten zufolge, die sich auf Angaben des Präsidenten des Bayerischen Obersten Rechnungshofs berufen, liegen die Kreditermächtigungen in den Nachtragshaushalten, die der Landtag beschlossen hat, mit über 3000 € pro Einwohner deutlich über denen, die in anderen Ländern vorsehen. Wie im Bund und in anderen Ländern ist eine langfristige Tilgung geplant. Zugegeben, andere Länder könnten sich dieses Ausmaß an Neuverschuldung angesichts ihrer Altlasten kaum leisten. Ich glaube aber auch aus anderen Gründen nicht, dass sie sich am Vorbild Bayerns orientieren werden.

Ein best practice-Modell müsste man aus einer vergleichenden Bewertung der Haushaltswirtschaft der Länder ermitteln. Faktisch ist die Haushalts- und Finanzpolitik der Länder jedoch in hohem Maße harmonisiert. Was die Einnahmen betrifft, haben die Länder keine allzu großen Spielräume, weil sie nur einen geringen Anteil ihrer Steuern autonom bestimmen können und das Grundgesetz seit 2020 im Normalfall keine Neuverschuldung zulässt. Gestaltungsspielräume haben die Länder bei den Ausgaben. Doch die Haushalte des Bundes und der Länder werden durch den Stabilitätsrat überwacht, der seit 2020 auch die Einhaltung der Schuldenbremse kontrolliert. Der Stabilitätsrat zeichnet zwar kein best practice-Modell aus, kritisiert aber Länder öffentlich, denen er eine unsolide Finanzwirtschaft bescheinigt. Man nennt das „naming and shaming“, womit nicht der mittelalterliche Pranger gemeint ist, sondern die Schaffung von Transparenz, die in der Demokratie notwendig ist. In Parlamenten und Öffentlichkeiten sollte über Bewertungen des Stabilitätsrats diskutiert werden, was Regierungen zu einer Politikänderung veranlassen kann. Die bayerische Politik wird also in diesem Verfahren nicht als Vorbild dienen, eher werden in anderen Ländern abschreckende Beispiele präsentiert. Auch das hilft der demokratischen Willensbildung. Leider bemühen sich die zuständigen Institutionen zu wenig um eine Aufbereitung von vergleichenden Informationen, die Bürgerinnen und Bürger nachvollziehen können.

Vergleiche könnten natürlich auch die Debatte um gleichwertige Lebensverhältnisse befeuern. Die Harmonisierung der Haushalts- und Finanzpolitik ändert nichts an Disparitäten zwischen Ländern, weil die Finanzbedarfe divergieren. Diese Unterschiede können in Zukunft zunehmen, etwa wenn die Kreditzinsen wieder steigen oder wenn die Pandemie regional unterschiedliche Auswirkungen auf den Arbeitsmarkt oder auf die vom Tourismus abhängigen Regionen hinterlässt. Doch wird die wirtschaftliche und soziale Entwicklung der kommenden Jahre neben der Pandemie auch von anderen Faktoren beeinflusst werden, sodass Prognosen sehr schwierig sind.

HSS: Die Corona-Krise wird voraussichtlich ein tiefes Loch in die Kassen der deutschen Kommunen reißen – allein mit Blick auf die Gewerbesteuer ein Einbruch um 25 Prozent prognostiziert. Für dieses Jahr haben Bund und Länder bereits einen Ausgleich beschlossen, doch der Deutsche Städtetag geht davon aus, dass die Lage auch 2021 und 2022 noch kritisch sein wird. Vor diesem Hintergrund fordern erste politische Parteien eine komplette Neuordnung der föderalen Finanzbeziehungen. Inwieweit halten Sie eine solche Neuordnung für sinnvoll?

Solche Forderungen werden regelmäßig erhoben. In Krisen lassen sich Finanzbeziehungen aber kaum grundlegend neu ordnen. Richtig ist allerdings, dass die Städte und Gemeinden erheblich unter den wirtschaftlichen Folgen der Pandemie leiden werden. Diese werden aber nicht alle gleich treffen. Sinnvoller und in der aktuellen Situation angemessener als eine Reform der föderalen Finanzbeziehungen wäre es vermutlich, wenn die Länder Rettungsschirme für Städte und Gemeinden aufspannen würden, wie dies einzelne unter ihnen nach der letzten Finanzkrise erfolgreich vormachten.

Damit sollte der Bund nicht aus der Verantwortung genommen werden. Art 28 II GG, in dem die Gewährleistung einer angemessenen Finanzausstattung der Kommunen gefordert wird, richtet sich an die Länder und den Bund. Nun ist es aber dem Bund seit der Föderalismusreform von 2006 untersagt, Aufgaben der Gemeinden mitzufinanzieren. Um die in der Frage angesprochene Zusicherung einzuhalten, muss eine Ausnahmeregelung im Grundgesetz verankert werden. Wenn man also über eine Reform der föderalen Finanzbeziehungen nachdenkt, dann sollte man sich auch mit der „Überkonstitutionalisierung“ befassen, die in diesem Bereich die notwendige Flexibilität des Bundesstaats einschränkt.

HSS: Verlassen wir Deutschland und werfen einen Blick nach Süden. Spanien ist mittlerweile das westeuropäische Land, das die meisten Corona-Fälle aufweist und nach Großbritannien auch die zweithöchste Zahl an Toten zu beklagen hat. Als Ursache wird häufig ein Föderalismus mit unklarer Kompetenzverteilung, unzureichender finanzieller Ausstattung der Gebietskörperschaften und einem Antagonismus zwischen dem Zentralstaat und den Regionen ins Feld geführt. Halten Sie diese Interpretation für gerechtfertigt und wie würden Sie das spanische Modell des Föderalismus in der Krise bewerten?

Der spanische Föderalismus leidet unter einer dauernden Verfassungskrise. Der Verfassungskompromiss von 1975 sieht vor, dass der spanische Staat eine Einheit bilden soll, dass aber Autonome Gemeinschaften ihre Kompetenzen selbst bestimmen können und diese dann erhalten, wenn die Regierung und die Legislative in Madrid zustimmen. Die Autonomen Gemeinschaften streben also nach Autonomie, und die Zentralregierung versucht, die Kontrolle über die Entwicklung zu behalten. Dies wirkt sich auf die Beziehungen und die Koordination aus. In den letzten Jahren haben sich zudem Konflikte über den Finanzausgleich und parteipolitische Konflikte wechselseitig verschärft, und zwischen Katalonien und dem Zentralstaat besteht seit 2010 ein ungelöster Verfassungskonflikt.

Ob dies die hohe Zahl der Ansteckungen und Todesfälle erklärt, kann ich nicht sagen. Wir wissen, dass die spanische Regierung Mitte Mai den Notstand ausrief, damit alle relevanten Kompetenzen an sich zog und einen drastischen lock-down verordnete, zugleich auch enorme Summen für ein Hilfsprogramm bereitstellte. Die Autonomen Gemeinschaften ergriffen entsprechende Maßnahmen zum Teil bereits einige Tage früher. Man sollte also aus der Tatsache, dass sich der spanische Föderalismus in einer Krise befindet, nicht vorschnell Bewertungen des Krisenmanagements in Spanien ableiten. Allerdings dürfte die polarisierte Debatte in der spanischen Politik, die inzwischen eingesetzt hat, nicht hilfreich sein, wenn die Regierungen nunmehr auf neue Infektionsausbrüche reagieren müssen.

HSS: Der Europäische Rat hat am 21. Juli eine historische Einigung erzielt und – vorbehaltlich einer Zustimmung des EU-Parlaments und der nationalen Parlamente – ein zuvor heftig umstrittenes 750-Milliarden-Hilfspaket auf den Weg gebracht. Ist die EU damit einer „ever closer union“ nähergekommen?

In der Tat hat die Finanzierung des Hilfspakets einschneidende Konsequenzen, die die EU verändern werden. Dabei geht es nicht darum, ob wir nun einen Einstieg in eine Transferunion erleben, denn über den EU-Haushalt werden schon immer Mittel der Mitgliedstaaten umverteilt. Vielmehr geht es um die künftige Verfasstheit der EU.

Das Hilfspaket soll dazu beitragen, die finanzschwachen Mitgliedstaaten zu unterstützen. Damit soll desintegrativen Tendenzen in der EU entgegengewirkt werden. Es ist allerdings fraglich, ob dies gelingen wird. Denn die Mitgliedstaaten würden sich, wenn das Paket wie vom Europäischen Rat verabschiedet, verwirklicht würde, bis 2058 zu höheren Zahlungen in den EU-Haushalt verpflichten. In diesem Zeitraum kann viel passieren. Die nächste Finanzkrise der EU oder einzelner Mitgliedstaaten könnte zu einer definitiven Zerreißprobe der Union werden.

Diese Gefahr könnte vermieden oder reduziert werden, wenn der EU neue Einnahmequellen übertragen werden. Beschlossen ist eine Abgabe auf nicht wiederverwertbare Kunststoffverpackungen, geplant sind eine C0₂-Abgabe auf Importe und eine Digitalsteuer. Je nach dem, wie diese ausgestaltet werden, könnte dies einen Einstieg in die Steuerfinanzierung des EU-Haushalts bedeuten. Eine solche Übertragung von Kernkompetenzen der Mitgliedstaaten müsste aber mit einer Stärkung des Europäischen Parlaments verbunden sein. Auch sind dadurch die Verfassungen der Mitgliedstaaten tangiert. In Deutschland würde es sicher unter Berufung auf das Lissabon-Urteil des Bundesverfassungsgerichts Verfassungsbeschwerden geben. Auch damit sind erhöhte Spannungen vorprogrammiert.

Zunächst bleibt aber abzuwarten, ob das Rettungspaket nach der wahrscheinlichen Zustimmung des Europaparlaments von allen nationalen Parlamenten ratifiziert wird. Sein Scheitern würde die EU bereits in eine schwere Krise führen. Kommt es zustande, hat die EU einen Prozess mit unsicherem Ausgang eingeschlagen. Dieser wird die EU jedenfalls verändern.

HSS: Herr Prof. Benz, wir danken Ihnen für das Gespräch.