Paukenschlag in Karlsruhe
Bundesverfassungsgericht kippt Wahlrechtsreform der Ampel

Urteil zur Wahlrechtsreform in Karlsruhe: Die Abschaffung der Grundmandatsklausel wurde gekippt.

Political-Moments; HSS; IMAGO

Ziel: Verkleinerung des Bundestags

Wenn es um die Frage der Größe des Bundestags geht, herrscht fraktionsübergreifende Einigkeit: Das mit momentan 734 größte frei gewählte Parlament der Welt muss verkleinert werden. Wie man dieses Ziel erreichen kann, ist allerdings umstritten. Das liegt vor allem an den Besonderheiten des deutschen Wahlrechts.

Die Bundestagswahl findet nach dem Prinzip der personalisierten Verhältniswahl statt: Jeder Wahlberechtigte hat eine Erst- und eine Zweitstimme. Mit der Erststimme wird ein Direktkandidat im Wahlkreis gewählt. Der Kandidat mit den meisten Stimmen gewinnt den Wahlkreis und zieht mit einem Direktmandat in den Bundestag ein. Mit der Zweitstimme wählen die Bürger eine Partei und deren Kandidaten auf der Landesliste. Die Zweitstimmen entscheiden darüber, wie viele Sitze jede Partei im Bundestag erhält.

Wenn eine Partei A in einem Bundesland allerdings mehr Direktmandate hat, als ihr dort Bundestagssitze über die Zweitstimme zustehen, entstehen also zusätzliche Sitze (Überhangmandate). Dadurch erhöht sich die Gesamtzahl der Bundestagssitze um diese Überhangmandate. Das Bundesverfassungsgericht entschied 2012, dass die Überhangmandate durch Ausgleichsmandate für die anderen Parteien solange kompensiert werden müssen, bis die Gesamtzahl der Mandate der A-Partei wieder ihrem Zweistimmenanteil entspricht. Ein Beispiel: Die A-Partei erzielt 10 Prozent oder 60 Sitze bei den Zweitstimmen, erhält aber über die Direktstimmen 70 Sitze, also 10 Überhangmandate. Nun erhalten die anderen Parteien solange Ausgleichsmandate, bis die 70 Sitze der A-Partei wieder ihrem Zweistimmenanteil von 10 Prozent aller Bundestagssitze entsprechen. Aus Gründen der Wahlrechtsgleichheit stieg die Zahl der Sitze im Bundestag zuletzt nicht nur durch die Überhangmandate, sondern zusätzlich durch die Ausgleichsmandate weit über die gesetzlich festgelegte Anzahl von 598 Sitzen an.

Umstrittener Weg der Ampel

Grundsätzlich hat der Gesetzgeber einen weiten Gestaltungsspielraum beim Wahlrecht, da das Grundgesetz kein bestimmtes Wahlsystem vorgibt. Grundlegende Prinzipien wie die Wahlrechtsgleichheit müssen jedoch eingehalten werden. Es ist aber gute parlamentarische Tradition, eine Reform des Wahlrechts immer durch einen breiten fraktionsübergreifenden Konsens zu legitimieren, um schon den Anschein einer einseitigen Veränderung des Wahlrechts zu Gunsten der jeweiligen aktuellen Regierungsmehrheit zu verhindern. Nachdem es in der letzten Legislaturperiode zu keiner Reform des Wahlrechts gekommen ist, hat die Ampel – trotz heftiger Kritik vonseiten der Opposition und vieler Juristen – die Chance genutzt, um der nächsten Bundestagswahl ihren Stempel aufzudrücken.

Die Größe des Bundestags wurde auf 630 Sitze festgeschrieben. Überhang- und auch Ausgleichsmandate wurden ersatzlos gestrichen. Um die Zahl der Sitze konstant halten zu können, wurde eine Kappung der Wahlkreismandate gesetzlich festgeschrieben. Im Gegensatz zum bisherigen System ziehen also nicht mehr notwendigerweise alle Gewinner der Wahlkreise in den Bundestag ein, sondern nur so viele wie der jeweiligen Partei durch ihr Zweitstimmenergebnis zustehen. Gewinnt eine Partei mehr Direktmandate als durch die Zweitstimme gedeckt, fallen diejenigen Kandidaten mit dem schwächsten Ergebnis weg. Das kann also dazu führen, dass Wahlkreise nicht durch einen Direktkandidaten im Bundestag repräsentiert werden – insbesondere in Großstädten, wo die Ergebnisse des Bestplatzierten oft niedriger ausfallen. Insgesamt wurde die Bedeutung der Zweitstimme auf Kosten der Erststimme gestärkt.

Zugleich wurde auch in letzter Minute von der Ampel noch die Grundmandatsklausel abgeschafft, die eine Ausnahme von der Fünf-Prozent-Hürde darstellt. Durch sie konnten auch Parteien in den Bundestag einziehen, die zwar an der Fünf-Prozent-Hürde scheiterten, aber mindestens drei Direktmandate in den Wahlkreisen holten. Dadurch sollte sichergestellt werden, dass auch regionale politische Anliegen und Parteien bundesweite Repräsentation finden können. Bisher profitierte nur die Linkspartei von dieser Regelung. Durch die Abschaffung hätte aber auch der Fall eintreten können, dass die CSU zwar alle Wahlkreise in Bayern gewinnt, aber dennoch mit keinem einzigen Abgeordneten im Bundestag vertreten ist, weil sie unter fünf Prozent der Zweitstimmen erreicht hat.

Das Bundesverfassungsgericht nimmt die Situation der CSU in den Fokus

Gegen diese Neuregelung hatten unter anderem die Bayerische Staatsregierung sowie die Bundestagsfraktionen der CDU/CSU und der Linken geklagt. Das Bundesverfassungsgericht hat am 30.7.2024 das Urteil hierzu verkündet und zwischen beiden Elementen der Wahlrechtsreform differenziert.

Erstens hält das Gericht die Abschaffung der Überhangs- und Ausgleichsmandate für verfassungskonform und bestätigt den weiten Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers. Zweitens bekräftigt es auch grundsätzlich die Sperrklausel (Fünf-Prozent-Hürde) als geeignetes Instrument, um die Funktionsfähigkeit des Bundestages zu sichern. Denn mit der Sperrklausel kann eine Zersplitterung des Parlaments in viele kleine Gruppen verhindert werden. Beanstandet wird allerdings die Beibehaltung der Fünf-Prozent-Hürde bei gleichzeitiger Abschaffung der Grundmandatsklausel. Das Gericht nimmt hier insbesondere die oben geschilderte besondere Situation der CSU in den Blick, die bei einem Zweitstimmenergebnis unter fünf Prozent unabhängig von ihren errungenen Direktmandaten nicht im Bundestag vertreten wäre – und das obwohl sie seit Bestehen der Bundesrepublik eine Fraktion mit der CDU bildet.

Auftrag zu Neuregelung und Grundmandatsklausel besteht übergangsweise weiter

Die Ampelkoalition muss nach dem Heizungsgesetz und der Schuldenbremse nun erneut eine Schlappe vor dem Bundesverfassungsgericht einstecken. Blickt man auf die kurzfristige Streichung der Grundmandatsklausel, ist das auch eine Rüge für eine überhastete parlamentarische Arbeit der Regierungsfraktionen. Welche Folgen hat das Urteil allerdings für die anstehende Bundestagswahl im nächsten Jahr?

Aufgrund der knappen Zeit bis zur Bundestagswahl bleibt die Grundmandatsklausel weiter übergangsweise in Kraft. Der Gesetzgeber muss jedoch nachbessern. Denkbar sind nach dem Urteil mehrere Lösungsansätze. Eine dauerhafte Rückkehr zur alten Grundmandatsklausel, eine gesetzliche Verankerung von Sondersituationen wie bei CDU/CSU oder der radikalste Schritt: eine Absenkung der Fünf-Prozent-Hürde, wie es schon bei der Europawahl der Fall ist. Wünschenswert wäre eine sorgfältige parlamentarische Beratung und eine breite Mehrheit. Das Wahlrecht darf nicht wie in den USA zum Spielball politischer Eigeninteressen werden.