Kommentar zur Dezentralisierung in der Ukraine
Demokratie von unten nach oben

Die Ukraine war bis 2015 ein stark zentralistisch strukturierter Staat. Kommunen hatten wenig Kompetenzen und kaum finanzielle Kapazitäten, um Probleme vor Ort eigenverantwortlich lösen zu können. Das minderte nicht nur die Handlungsfähigkeit der lokalen Verwaltung, sondern erschwerte auch ihre Kooperation mit der Bevölkerung. 

Für eine effektive und bürgerorientierte Stadt- und Regionalentwicklung in der Ukraine soll das Land dezentraler strukturiert werden. Wichtiger Punkt dabei: Die Gemeinde- und Verwaltungsreform. Mehr Verantwortung geht von Kiew an größere Gemeindezusammenschlüsse, die "OTGs".

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Die kommunale Infrastruktur konnte nicht fachgerecht instandgehalten werden und verfiel zunehmend. Die mangelnden kommunalen Basisdienstleistungen beeinträchtigten Gesundheit, Bildung und Beschäftigungschancen der lokalen Bevölkerung und erodierten das Vertrauen in öffentliche Institutionen.  Um diese Entwicklungshemmnisse zu beseitigen wurde 2015 das „Gesetz über die Dezentralisierung“ verabschiedet. Der pragmatische Entwicklungsansatz hinter den Reformen ist offensichtlich: Die gewaltigen Transformationsdefizite der Ukraine sind durch eine bürokratische Zentralregierung nicht zu lösen. Benötigt wird  eine wertebasierte Koordinierung staatlichen Handelns und zivilgesellschaftlichen Engagements, vor allem auf der Ebene der Städte und Gemeinden.  Hierbei muss die institutionelle Leistungsfähigkeit der kommunalen Ebene gesteigert werden, um eine effektive und bürgerorientierte Stadt- und Regionalentwicklung zu unterstützen.  Die Umsetzung bürgerorientierter Kommunalpolitik verlangt neben Rechtssicherheit und eindeutig geklärten Zuständigkeiten vor allem den konstruktiven Dialog zwischen Politik, Verwaltung und Zivilgesellschaft.

Eigenes Budget, mehr Selbständigkeit

Sichtbarstes Ergebnis der Dezentralisierung ist die Gemeinde- und Verwaltungsreform. Ehemals eigenständige Dörfer und Kleinstädte schließen sich, bislang freiwillig, zu größeren und leistungsfähigeren Vereinigten Gemeinden (ukrainisch: „objednani terytorialni hromady“ OTG) zusammen. Die Verantwortung für die Vereinigte Gemeinde liegt beim Bürgermeister und Stadtrat der Kerngemeinde; in den Gemeindegliedern (Stadtteilen) nehmen sogenannte Ortsräte (ukrainisch: “Starosty“) beschränkte Verwaltungsaufgaben wahr. Für die Finanzierung der neu auf sie zugekommenen delegierten und zusätzlichen Aufgaben, wie Krankenhäuser, Schulen und Infrastruktur, werden den OTG Fiskalinstrumente an die Hand gegeben (Steuer- und Gebühreneinnahmen) und Zuschüsse aus dem Zentralbudget geleistet. 

Natürlich birgt eine derartige Reform auch Konfliktstoff. Neben einer Dezentralisierung kommt es innerhalb dieser „Vereinigten Gemeinden“ auch zu einer Konzentration örtlicher oder städtischer Dienstleistungen. Dadurch müssen in ehemals eigenständigen Dörfern und Gemeinden vereinzelt auch Schulen oder kleinere örtliche Bibliotheken geschlossen werden. Die Schüler aus kleinen Gemeinden müssen teilweise längere Schulwege in benachbarte Gemeinden in Kauf nehmen. Dafür soll aber die Lehrqualität gesteigert werden, nicht zuletzt durch jahrgangsgerechtere Klassen. Bis vor kurzem wurden in kleinen Gemeinden viele Schüler unterschiedlichster Jahrgänge gemeinsam unterrichtet, weil die Gesamtzahl der Schüler mehrere Klassen nicht rechtfertigte, oder aber die Gemeinden sich nicht ausreichend Lehrpersonal leisten konnte.

Neben diesem pragmatischen Entwicklungsansatz bedeutet die Dezentralisierung aber auch einen Paradigmenwechsel im Staatsaufbau der Ukraine: Die Ukraine war als Teil der Sowjetunion in eine  strikte sowjetische Hierarchie eingebunden, deren Impulse von oben nach unten – von Moskau über Kiew in die Gebietshauptstädte, Kreise und schließlich Gemeinden – durchgestellt wurden. Gemeinden waren in diesem System die untersten administrativen Einheiten, die Anweisungen von oben umzusetzen hatten – und die Bürger dadurch letztendlich Befehlsempfänger.    

Die politische und demokratische Dezentralisierung stellt aber diese Ordnung, die sich im Kern auch nach der Unabhängigkeit der Ukraine erhalten hat, auf den Kopf:  Die Dezentralisierung stärkt die Entscheidungskompetenz vor Ort; Grundlage hierbei ist die Gliederung des Staates in die Selbstverwaltungskörperschaften der Städte und Gemeinden. Dabei übernehmen nach dem Subsidiaritätsprinzip die nachgeordneten politischen und administrativen Einheiten das, was sie besser oder ebenso gut erledigen können wie die übergeordneten Ebenen.

Dadurch wird den Städten und Gemeinden ein großes Maß an Selbstbestimmung und Verantwortung für ihren eigenen Lebensbereich übertragen und Bürgernähe geschaffen. Die demokratische Selbstbestimmung und Staatlichkeit geht hierbei von der Gemeinde als kleinster und bürgernahester politischer und demokratischer Einheit aus  -   wie in Bayern, wo die Verfassung in Artikel 11 Absatz 4 festhält: „ Die Selbstbestimmung der Gemeinden dient dem Aufbau der Demokratie von unten nach oben“

Bisher ist diese neue Qualität des politischen Systems der Ukraine nicht in die Verfassung eingeflossen. Seit dem Beginn der Separatistenbewegung im Osten der Ukraine und der Krim sind derartige Veränderungen – Dezentralisierung oder gar darüberhinausgehende autonome oder föderale Strukturen -  im ukrainischen Parlament nicht qualifiziert Mehrheitsfähig. Viele Kritiker vermuten in der Dezentralisierung eine Art Vorstufe zur Föderalisierung des Landes, bis hin zur Gefahr eines Auseinanderfallens. Die bisherigen Änderungen finden daher bisher auf der Basis einfacher Gesetze statt. 

Auch gibt es weiterhin Widerstand im eigenen staatlichen Verwaltungsapparat: Die vom Präsidenten ernannten „Gouverneure“ der bisherigen 27 Verwaltungseinheiten des Landes (24 Oblaste sowie die Städte Kiew und Sewastopol und die autonome Region Krim), und deren Verwaltungen verlieren Kompetenzen – und damit auch Macht und Pfründe. Hier wird sich erst mit Zeit herausstellen, ob ein gedeihliches Zusammenarbeiten möglich ist, bzw. ob die Kompetenzverteilung eindeutig genug ist, um Verwaltungskonflikte weitgehend zu vermeiden.

Dr. Alexander Legler ist seit 2011 Bürgermeister der Stadt Alzenau. Der Rechtswissenschaftler ist auf Europarecht spezialisiert. 2002 wurde er erstmals in den Stadtrat und 2008 zum Zweiten Bürgermeister gewählt. Er ist außerdem Mitglied im Kreisausschuss des Kreistages Aschaffenburg und im Regionalen Planungsverband.

HSS; Stadt_Alzenau

Interview mit Dr. Alexander Legler, Bürgermeister von Alzenau

Vom 09. Bis 11.12.2018  besuchte Alexander Legler Kamjanka- Buska. In zahlreichen Gesprächen und Ortsterminen konnte sich Dr. Legler einen Einblick über den Stand der Dezentralisierung in der Ukraine am Beispiel der Pilotgemeinde verschaffen. 

HSS: Herr Dr. Legler, was sind Ihre ersten Eindrücke der Ukraine im Allgemeinen und der OTG Kamjanka-Buska im Besonderen? 

Alexander Legler:   Mein erster Eindruck ist sehr positiv, vor allem was die Menschen anbelangt; Alle Menschen die ich getroffen habe sind mir mit großer Offenheit, Freundlichkeit und  Wertschätzung begegnet. Wenn ich mir aber die Infrastruktur vor Augen führe, so habe ich festgestellt, dass es noch eine Menge zu tun gibt, vor allem was die Straßen und den öffentlichen Raum angeht. Auch die Gebäudeinfrastruktur hat mir sehr zu denken gegeben – hier stehen enorme Herausforderungen im Raum.  Das Ziel muss sein hier für einen Zustand zu sorgen, der die Lebensqualität der Menschen erhöht und auch das Stadtbild insgesamt aufwertet. Das gilt für Kamjanka-Buska aber anscheinend, wie ich auf dem Weg hierher wahrgenommen habe, auch für das Land insgesamt.

Kamjanka-Buska war eine erfolgreiche Kleinstadt. Mit der Erweiterung zur Vereinigten Gemeinde (OTG) hat sich das Potential der Stadt vergrößert – aber auch die Herausforderungen an die Stadtverwaltung haben deutlich zugenommen. Ist das zu schaffen?

Legler: Ich bin überzeugt, dass das zu schaffen ist – aber nur schrittweise und über einen langen Zeitraum. Das ist vor allem dem Zustand der Infrastruktur geschuldet, aber auch der schieren Größe der Gemeinde – also der räumlichen Ausdehnung mit über 280 Km². Darüber hinaus müssen sich nach der Verwaltungsreform erst neue Strukturen und Verfahren der Verwaltung entwickeln, die der Bevölkerung erläutert und nahegebracht werden müssen. Um die Reformen erfolgreich zu gestalten muss die Bevölkerung einbezogen werden und aktiv mitmachen. Die Bürgerinnen und Bürger müssen sich mit den neuen Rahmenbedingungen vertraut machen und vor allem auch lernen, dass nicht mehr in jedem Stadtteil eine Bibliothek oder ein Kulturhaus erhalten werden kann und man mit der Zeit bereit sein muss, auch längere Wege zu einer öffentlichen Einrichtung in Kauf zu nehmen; diese wird im Gegenzug aber in einem guten und einladenden Zustand sein und nicht nur passive Nutzer ansprechen, sondern auch Anreiz sein, sich selbst dort einzubringen. Wir haben heute viele Räume in öffentlichen Gebäuden gesehen, die leer stehen und sich aus meiner Sicht für Vereinsarbeit anbieten würden. Allerdings muss ich anmerken, dass ich heute auch gelernt habe, dass in der Ukraine die Vereinskultur noch nicht stark entwickelt ist.

Zu schaffen ist es daher vor allem dann, wenn es gelingt die Menschen mitzunehmen und zu überzeugen und wenn Schwerpunkte gesetzt und kommuniziert werden, gerade in einer größeren, vereinigten Gemeinde. Das wird auch ein Entwicklungsprozess sein, der sich über viel Jahre oder über Jahrzehnte hinziehen wird - und das ist keine Schwarzmalerei, sondern eine realistische Einschätzung der Situation, auch gemessen an der deutschen Erfahrung in diesem Bereich.  

Die Dezentralisierung bringt einen spürbaren Zuwachs an politischer und gesellschaftlicher Beteiligung der Bevölkerung mit sich. Denken Sie, dass diese Reformen den Schlüssel zum Erfolg für eine nachhaltige Entwicklung „von unten“ in sich tragen?

Alexander Legler:  Davon bin ich überzeugt, ganz besonders auch deswegen, weil ich von der ja eigentlich recht ähnlichen Entwicklung in unserem Land und in meinem Umfeld geprägt bin. Eine erfolgreiche Entwicklung der Kommune lässt sich nur mit den Bürgerinnen und Bürgern gestalten, wenn diese bereit sind, Verantwortung zu übernehmen und die Kommunalverwaltung für eine offene und partnerschaftliche Zusammenarbeit bereit ist.  Das lässt sich tatsächlich am besten auf der kommunalen Ebene verwirklichen, wenn die Menschen beispielsweise eine vom Stadtrat getroffene Entwicklungsentscheidung mittragen und dadurch aktive Teilhabe an den positiven Veränderungen und Erfolgen haben.  Das funktioniert immer dann gut, wenn die Menschen die Möglichkeit haben sich selbst aktiv einzubringen, Initiativen entwickeln und Ideen umsetzen können.  Ein einfaches Beispiel: Die Bürgerinnen und Bürger wünschen sich einen Spielplatz in unmittelbarer Nähe. Wenn es gelingt, diese Entscheidung umzusetzen, spüren die Beteiligten die eigene Bedeutung im politischen Entscheidungsprozess und es wird deutlich, dass der Einzelne nicht nur Statist ist, sondern auch über seine Stimme hinaus durch sein persönliches Engagement tatsächlichen Einfluss auf die Gestaltung der Kommunalpolitik hat.  Hier gilt es aber, einen langen Atem zu haben, denn die Gewohnheit sich einzubringen wird sich entwickeln müssen, ebenso wie das Bewusstsein dass damit auch Verantwortung einhergeht und dass man sich durch Engagement auch der Kritik aussetzt und angreifbar macht – alles das ist ja weitgehend neu für die Ukraine und wurde in der Vergangenheit nach meiner Kenntnis anders gehandhabt.

Ein weiterer Schlüssel zum Erfolg ist die Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger durch Versammlungen, wie das in Kamjanka-Buska schon praktiziert wird.  Auch wenn zunächst nur Wenige zu solchen Veranstaltungen kommen wird dadurch ein Zeichen gesetzt: Ihr habt ein Mitspracherecht und seit in der Lage Impulse zu setzen und zu entscheiden. Wenn sich das dann durch positive Beispiele – wie dem oben angesprochenen Spielplatz – verstetigt, ist das ein wichtiger Schritt, um zunächst auf kommunaler Ebene das unmittelbare Umfeld zu verbessern;  und wenn die Kommune sich erfolgreich entwickelt und das Stadtbild insgesamt positiv ist, spiegelt sich das letztlich auch landesweit wider. 

Mit der Dezentralisierung gehen enorme Entwicklungsdefizite und ein gewaltiger Investitionsstau, vor allem im ländlichen Raum, in die Verantwortung der kommunalen Ebene über. Was würden Sie Ihrem Amtskollegen empfehlen, wie in dieser Situation der gesellschaftliche Zusammenhalt und soziale Frieden erhalten werden kann? 

Legler: Vor allem eines: die Menschen so weit wie möglich in politische, gesellschaftliche und wirtschaftliche Belange der Kommune einzubeziehen und immer wieder das Gespräch suchen – in Einzelgesprächen, Versammlungen, Umfragen.  Wichtig ist vor allem danach zu fragen was den Bürgern wichtig ist, wo sie Defizite und Verbesserungspotential sehen – und diese Defizite dann auch tatsächlich Schritt für Schritt abzuarbeiten. Dabei ist es aber auch wichtig, durch Versammlungen, die Medien und das Internet deutlich zu machen, warum die eine oder andere Veränderung so lange dauert, welche finanziellen Folgen sie mit sich bringt und wie sich der Einzelne dabei einbringen muss, zum Beispiel über Grund-, Gewerbe- und den 60% der Einkommensteuer, die der OTG zur Verfügung steht.  Generell gilt es hier Prioritäten zu setzen und diese mit den Bürgerinnen und Bürgern abzustimmen. Ein Beispiel aus der Stadt Alzenau: Auch bei uns lassen viele Straßen zu wünschen übrig. Wir haben daher ein Straßenzustandskataster erstellt, um klar nach fachlichen Kriterien festzuhalten welches die schlechtesten Straßen sind, wo demnach dringend gehandelt werden muss und wo noch etwas „Luft“ ist.  Dadurch kann die Stadtverwaltung kommunizieren: wir machen im Rahmen der vor allem finanziellen Möglichkeiten das Beste, um der Erwartungshaltung der Bürgerinnen und Bürger nach einem guten Zustand der Straßen nachzukommen, aber das geht nur nach einer nach objektiven Kriterien erstellten Prioritätenliste, die nun Schritt für Schritt abgearbeitet wird.         

Befürchten Sie, dass durch die Vereinigung eine Konkurrenz zwischen den neuen Stadtgliedern entstehen wird?

Legler: Problematisch ist hier grundsätzlich, dass eine bestimmte Leistung, die in einem Stadtteil erbracht wird, in einem anderen Stadtteil nicht erbracht werden kann -  wenn zum Beispiel in einem Stadtteil keine Bibliothek oder kein Kulturhaus mehr vorgehalten werden kann.  Die Lösung kann auch hier nur darin liegen, anhand einer Prioritätenliste, die entlang der Entwicklungsziele der einzelnen Stadtteile und der Gesamtgemeinde erstellt wird, zu arbeiten.  Darüber hinaus muss den Bürgerinnen und Bürgern aber auch das Gesamtkonzept für die Gesamtgemeinde vorgestellt werden, das es erlaubt, vorhandene Schwachstellen zu benennen und diese im Konzept für das gesamte Stadtgebiet zu lösen. Dadurch kann unter anderem der Eindruck verhindert werden, dass sich die Aufmerksamkeit auf den Hauptort konzentriert. Dort liegt zwar in der Regel der Schwerpunkt der Aufgabenerfüllung und der zentralen öffentlichen Einrichtungen,   aber trotzdem kann vermittelt werden, dass Probleme gleichmäßig und umfassend angegangen werden und dafür Investitionen getätigt werden.  Selbst in meiner Stadt, wo die Gebietsreform schon Jahrzehnte zurückliegt, ist das Zusammenwachsen der Gemeinde nach meinem Eindruck - jedenfalls in den Köüfen der Einwohner - noch nicht vollständig abgeschlossen: die Bewohner der Stadtteile verstehen sich teilweise noch zunächst ihrem Ort verbunden, und oftmals erst danach als Alzenauer. Auch der Bürgermeister kann und muss hierbei daraufhin wirken, dass keine schädliche Konkurrenz oder Neid entsteht, sondern klar stellen, dass auch Einzelmaßnahmen der gesamten Stadt zu Gute kommen. Dabei muss man aber auch Rückgrat zeigen und klarstellen, warum hin und wieder auch unpopuläre Entscheidungen getroffen werden müssen  und warum beispielsweise eine bestimmte Investition an einem Ort im Gesamtkonzept für die Stadt keinen Sinn macht.   

Hilft hier auch Symbolik?

Legler: Unbedingt!  Eine Amtskette für den Bürgermeister, die den Hauptort und die Stadtglieder symbolisiert, ein gemeinsames Logo oder Slogans – alles das sind kleine Symbole und können über die Jahre dazu führen, dass sich darum Zusammenhalt entwickelt und ein „Wir“ Gefühl entsteht- das ist unsere Stadt, die wir gemeinsam entwickeln wollen, unabhängig davon, ob wir in der Kernstadt oder den Teilgemeinden leben.  Das Motto der Stadt Alzenau beispielsweise – „Vielfalt erleben“- bezieht sich selbstverständlich auch auf die Vielfalt der Stadtteile und ihrer Stärken.    

Alzenau hat rund 180 Vereine, die sich aktiv in das kommunale Leben einbringen. In Kamjanka-Buska gehen viele Initiativen zum ehrenamtlichen Engagement vom Bürgermeister aus und werden bislang nur zögerlich angenommen. Wie kann eine „Beteiligungskultur“ auf kommunaler Ebene gefördert werden?

Legler: Indem der Mehrwert den Bürgerbeteiligung für beide Seiten – Stadtverwaltung und Bürgerschaft- hat, deutlich gemacht wird. Hier wieder das Beispiel Spielplatz: Die Stadt stellt einen Spielplatz als neuen öffentlichen Raum dafür zur Verfügung, aber die Bürger übernehmen Verantwortung dafür, dass dieser Raum auch in dem Zustand erhalten bleibt, den man sich wünscht. Dadurch wird eine gemeinsame Verantwortung für den öffentlichen Raum geschaffen. Hierher passt auch das  Beispiel aus Kamjanka-Buska, das ich gehört habe: Die Stadt hat einen See gereinigt und zugänglich gemacht und für die Allgemeinheit Fische eingesetzt.  Das kann aber nicht bedeuten, dass Einzelne das wörtlich nehmen, und nachts „Ihre“ Fische heraus angeln- dann  bleibt nämlich schnell für die Allgemeinheit nichts mehr übrig, der See wächst wieder zu und die Freude daran währt nur kurz. Hier könnte  die Gründung eines Angelvereins helfen, der sich der nachhaltigen Nutzung des Sees und seiner Pflege annimmt und dabei durch die Stadtverwaltung unterstützt wird.

Herr Dr. Legler, Wir danken für das Gespräch!