Geopolitik
Die Interessen der USA auf dem Westbalkan

1. Ziele des neuen Engagements (Re-Engagement) der USA auf dem Westbalkan: Zurückdrängen des wachsenden politischen und wirtschaftlichen Einflusses Russlands und Chinas, Förderung der regionalen Wirtschaft, innenpolitischer Nutzen für US-Regierung durch diplomatische Erfolge.
2. Anlass: Scheitern des Beginns der EU-Beitrittsverhandlungen mit Albanien und Nordmazedonien im Oktober 2019.
3. Ergebnisse: Absichtserklärungen über wirtschaftliche „Normalisierung“ zwischen Serbien und Kosovo auf dem Washingtoner Gipfel im September 2020. Noch keine Ergebnisse bei der Beschränkung des russischen und chinesischen Einflusses.
4. Perspektiven: Mehr Kooperation mit der EU unter neuer US-Administration zu erwarten. Dadurch bessere Chancen auf Erreichen strategischer Ziele sowohl der USA als auch der EU

Nach dem Sieg des Transatlantikers Joe Biden im Rennen um die US-Präsidentschaft wird erwartet, dass die EU wieder eine größere Rolle im Westbalkan spielen wird.

koya79; HSS; IStock

zu 1)    Strategische Gründe für das erneuerte Engagement der USA auf dem Westbalkan sind der große politische und wirtschaftliche Einfluss Russlands, besonderes auf Serbien, und das wirtschaftliche Engagement Chinas durch Infrastrukturprojekte. Außerdem streben die USA selbst durch die Förderung der regionalen Wirtschaft nach mehr Einfluss. Weiterer Faktor: Innenpolitischer Nutzen für die US-Administration durch diplomatische Erfolge.

zu 2)    Konkreter Anlass für die neuen Aktivitäten der USA auf dem Westbalkan war die Weigerung einzelner Mitgliedsländer auf dem EU-Gipfel im Oktober 2019, dem Beginn von EU-Beitrittsverhandlungen mit Albanien und Nordmazedonien zuzustimmen. Damit habe die EU an Glaubwürdigkeit auf dem Westbalkan verloren, so der US-Sonderbeauftragte Palmer.

zu 3)    Bisher konzentrierten die USA ihre Aktivitäten besonders auf das Zustandekommen eines serbisch-kosovarischen Gipfeltreffens, das Anfang September 2020 erfolgte. Dabei wurden jedoch nur Absichtserklärungen über die wirtschaftliche Zusammen-arbeit beider Länder unterzeichnet, die auch Zugang zu amerikanischen Finanz-instrumenten erhalten sollen. Dies wurde von der Trump-Regierung als diplomatischer Erfolg gewertet. Noch keine positiven Ergebnisse gibt es hinsichtlich des „Zurückdrängens“ Russlands und Chinas.

zu 4)    Der Sieg Joe Bidens bei der US-Präsidentenwahl und auch schon seine ersten Kontaktaufnahmen zu EU-Politikern lässt erwarten, dass es künftig mehr Kooperation zwischen den USA und der EU in der Westbalkanpolitik geben wird. Die strategischen Ziele der USA und der EU, die sich im Westbalkan in weiten Teilen überschneiden, können so vermutlich eher realisiert werden.

Die Stadt Prizren im Süd-Kosovo an der Grenze zu Nordmazedonien und Albanien. Seit dem Scheitern der EU-Beitrittsverhandlungen 2019 engagieren sich die USA wieder auf dem Westbalkan.

BrilliantEye; HSS; IStock

Historischer Hintergrund

Der Westbalkan ist eine Region in Südosteuropa, die die sechs Staaten Albanien, Bosnien und Herzegowina, Kosovo, Montenegro, Nordmazedonien sowie Serbien umfasst – Länder, die bis dato allesamt noch keine Mitgliedsländer der Europäischen Union sind. Die Region hat mit 208.000 km² eine geringere Fläche als der Bundesstaat Michigan (250.000 km²) und mit rund 19 Mio. etwas weniger Einwohner als der Bundesstaat New York. Nach dem zweiten Weltkrieg wurde das Land von Marschall Josip Broz Tito regiert; teil mit harter Hand, wenn es etwa um Regimekritiker ging, teils relativ liberal, zum Beispiel beim Thema Reisefreiheit. 1991 zerfiel Jugoslawien dann in souveräne Staaten. Es kam zunächst zu einem Krieg zwischen Serben und Kroaten in anteilig serbisch besiedelten Regionen Kroatiens und in Bosnien und Herzegowina. Im Juli 1995 wurde die Welt erschüttert durch den Genozid von Srebrenica, wo serbische Milizen tausende bosnische Gefangenen ermordeten, ohne dass die UN-Schutztruppen vor Ort eingriffen. Nur durch die Initiative der USA unter Präsident Clinton und dem Friedensabkommen von Dayton, im November 1995, konnte dieser Krieg beendet werden.

Kosovo-Konflikt und Unabhängigkeit

Das nächste Mal spielten die USA im Jahr 1999 die entscheidende Rolle auf dem Westbalkan, nämlich bei der Lösung des Kosovo-Konflikts, als sie mit Unterstützung von NATO-Truppen Luftangriffe gegen serbische Ziele unternahmen. Dadurch wurde die serbische Armee gezwungen, den Kosovo zu verlassen. Im Vorfeld war es dort zu Vertreibungen der kosovarischen Bevölkerung und schweren Menschenrechtsverletzungen gekommen. Die NATO-Friedenstruppe KFOR wurde unter UN-Mandat stationiert, um den Frieden zu sichern. Bis heute ist KFOR im Kosovo im Einsatz, allerdings reduziert von ursprünglich 50.000 auf inzwischen nur noch 3.500 Soldaten. 2008 wurde der Kosovo unabhängig von Serbien. Diese Unabhängigkeit wird jedoch weder von Serbien noch Russland anerkannt und auch nur von 22 der 27 EU-Mitgliedsstaaten sowie von 115 (60%) der 193 Mitgliedsländer der Vereinten Nationen.

Nach der Befriedung der militärischen Konflikte in den Nachfolgestaaten Jugoslawiens haben die USA insbesondere infolge der verheerenden Terroranschläge vom 11. September 2001 die Förderung der wirtschaftlichen und politischen Entwicklung dieser Länder weitgehend der Europäischen Union überlassen, ohne jedoch sicherheitspolitische Aspekte aus den Augen zu verlieren. So sind bereits Albanien (2009), Montenegro (2017) und Nordmazedonien (2020) mit voller Unterstützung der USA NATO-Mitglieder geworden. Für eine Mitgliedschaft in der EU hingegen haben alle Länder des Westbalkan noch große Hürden zu überwinden.

 Neudefinition der US-Interessen in der Trump-Ära

Ein Jahr nach Amtsantritt von Präsident Donald Trump in Washington, veröffentlichten das National Committee on American Foreign Policy und das East West Institute eine Studie zum Thema „Time for Action in the Western Balkans. Policy Prescriptions for American Diplomacy.“ Gleich auf der zweiten Seite brachten die Autoren ihre Überzeugung zum Ausdruck, dass sich die USA wieder mehr engagieren müssten:

„Since the end of the Cold War, the United States has been engaged in the Western Balkans to ensure a Europe that is whole, free and at peace and a reliable partner for dealing with global challenges. Our goal has been to stabilize the Balkans, and to enhance security throughout Europe, through the integration of the Western Balkans into transatlantic structures. We have succeeded only in part. Although the Western Balkans are better off now then they were in the 1990s, they are stagnating and risk instability as a result of three factors: deficient internal governance and weak economies, continuing tense relations between ethnic groups and neighboring states, and the malign influence of outside forces. […] Now is the time for the United States, alongside our European allies, to re-engage in the region to forestall a downward spiral that could lead to potentially fractured states and widespread instability on Europe`s borders.“ 

Dieses neue Engagement („re-engagement“), basierend auf der Partnerschaft mit EU und NATO, müsse für die USA nicht teuer werden, könne aber signifikante Erträge („dividends“) bringen. Eine Stabilisierung der einzelnen Westbalkanstaaten in politischer und wirtschaftlicher Hinsicht durch nachhaltige Reformen sollte durch eine realistische Perspektive für jedes Land auf zukünftige Mitgliedschaft in EU und NATO gefördert werden. Dabei betont die Studie des National Committee on American Foreign Policy und des East West Institute die völlige Verhärtung („Calcification“) der Lage im multi-ethnischen Bosnien und Herzegowina sowie die festgefahrene Statusfrage des Kosovo im Verhältnis zu Serbien. Serbien erkennt die Unabhängigkeit seiner ehemaligen Provinz nicht an und wird in seiner Haltung von Russland bestärkt und unterstützt.

Neben einer speziellen Empfehlungen für Schwerpunktsetzungen bei der Kooperation mit den einzelnen Westbalkanstaaten führte die Studie auch die einflussreichen externen Akteure an, die als Konkurrenten der USA, EU und NATO ihre Interessen in der Region geltend machten: Russland, China und die Türkei:

Russia sees the Balkans as a point of leverage in its quest for a greater say in Europe´s affairs and in its overall effort to reduce American prestige and influence. China and Turkey seek to play out their external aspirations on Balkan soil, and radical Islamist influence has made an appearance as well. All of these challenges are exacerbated by a lack of interest and commitment from Europe and the U.S. 

Die US-Sonderbeauftragten für den Westbalkan: Palmer und Grenell 

Als die Trump-Administration Anfang 2017 ihre Arbeit aufnahm, wurden noch keine gravierenden Änderungen der US-Politik gegenüber den Westbalkanstaaten erwartet. Zu einer deutlichen Umorientierung kam es zunächst im August 2019 durch die Ernennung von Mathew Palmer, mit einer Serbin verheiratet und ein Kenner der Region, zum Sonderbeauftragten für den Westbalkan. Der Diplomat und Schriftsteller war vorher Vize-Staatssekretär für den Balkan und die Ägäis im US-Außenministerium gewesen. Schon kurz nach seiner Ernennung besuchte Palmer die aktuellen Brennpunkte und machte damit klar, dass sich die USA auf dem Balkan wieder mehr einbringen wollten. Palmer brachte auch seine Enttäuschung darüber zum Ausdruck, dass die EU gerade auf französischen Druck hin den Beginn der Beitrittsverhandlungen mit Albanien und Nordmazedonien blockiert hatte. „If the West ceded ground, then Russia, China, and other actors would happily leap to fill any vacuum of leadership, of vision in this important region“ warnte er. Anfang 2020 äußerte er in Sofia gegenüber Radio Free Europe seine Einschätzung der russischen Balkanpolitik: We are concerned about Russian intentions with respect to the Western Balkans, … [Russia] prefers a Western Balkans that is fractious, that is dividetd against itself, that is suspicious, that has an element of chaos.“ 

Kurz nach Palmers Amtsantritt wurde der damalige us-amerikanische Botschafter in Deutschland, Richard Grenell, zum Sondergesandten des Präsidenten für die Friedensverhandlungen zwischen Serbien und Kosovo ernannt. Diese Doppelernennung von Spezialbeauftragten der US-Administration, um Interessen der USA auf dem Westbalkan durchzusetzen, hat die amerikanischen Think Tanks zunächst darüber rätseln lassen, inwieweit eine Erneuerung der US-Balkanpolitik bevorstehe und wie sich die Aufgaben der beiden US-Beauftragten speziell unterscheiden. In einem offiziellen Statement der US-Botschaft in Berlin, nach Grenells erstem Besuch in der Region, im Oktober 2019, wurden dessen Aufgaben wie folgt beschrieben:

„It is the strong belief of the Trump administration that economic development, job creation for young people and increased commerce opportunities are a key part of ensuring a durable peace. The goal is to bring our partners in Serbia and Kosovo together for a comprehensive solution to resolve points of conflict in the region.“ 

Auch Palmer, der von „täglicher Kommunikation“ und „geteilter gemeinsamer Strategie zur Lösung des Kosovo-Problems“ zwischen ihm und Grenell sprach, sah die Aufgaben des Botschafters im ökonomischen Bereich, um „kommerzielle, unternehmerische und ökonomische Anreize zu identifizieren, die für Fortschritte an der politischen Front genutzt werden können.“

Ziele des amerikanischen „Re-Engagement in the Western Balkans“

Die Gründe für das erneuerte Engagement der US-Regierung auf dem Westbalkan und ihre vorrangigen Ziele mit der Ernennung zweier Sonderbeauftragter blieben zunächst im Unklaren. Auch die Eignung des noch nie vorher mit dem Balkan befassten Botschafters Grenell wurde in Frage gestellt. Ein wichtiger Anlass dürfte der gebremste Erweiterungsprozess bei der EU gewesen sein, als nämlich im Oktober 2019 überraschend Frankreich, die Niederlande und Dänemark ihre Zustimmung zum Beginn der Beitrittsverhandlungen mit Albanien und Nordmazedonien mit Zweifeln an Reformschritten verweigerten. Bei einem Congress-Hearing Ende Oktober brachte Mathew Palmer seine grundlegende Enttäuschung darüber zum Ausdruck: „The European Council´s inaction last week risks eroding the EU´s credibility not just in the Western Balkans, but throughout Europe and globally.“ Darüber hinaus liefen im November 2019 auch die von der EU geleiteten Verhandlungen zwischen Belgrad und Prishtina fest, weil der Kosovo hohe Zölle für serbische Waren eingeführt hatte, um Druck auf Serbien zu machen, endlich die Unabhängigkeit des Kosovo anzuerkennen. Als strategische Gründe für das erhöhte Engagement Washingtons können der wachsende Einfluss Russlands und das bedeutende wirtschaftliche Engagement Chinas in der Region angeführt werden. Zeitgleich mit der Ernennung Grenells war Außenminister Pompeo zu Besuch in Montenegro und Mazedonien und bekräftigte das Interesse Washingtons, den Einfluss Moskaus auf dem Balkan zurückzudrängen. Ein weiterer Grund für das neue US-Engagement, das sich im Präsidentschaftswahljahr intensiviert hat, wurde auch in der Hoffnung des Amtsinhabers gesehen, durch einen möglichen diplomatischen Erfolg Wählerstimmen zu gewinnen.

Ergebnisse

Bereits im November 2019 besuchte Grenell Prishtina und Belgrad, wo er mit hochrangigen Politikern und Vertretern der Wirtschaft zusammentraf und betonte, dass er eine schnelle Lösung des serbisch-kosovarischen Konflikts unter Federführung der Vereinigten Staaten anstrebe. Ein erstes Ergebnis der folgenden diplomatischen Gespräche konnte am 20. Januar 2020 präsentiert werden – die Wiederaufnahme des direkten Flugverkehrs zwischen Belgrad und Prishtina nach über zwei Jahrzehnten. In den folgenden Monaten erhöhte Grenell, der noch bis zum Juni Botschafter in Berlin und von Februar bis Mai kommissarischer Geheimdienstkoordinator war, seinen Druck vor allem auf die kosovarische Seite, Kompromisse zu machen, was letztendlich zum Sturz der reformorientierten Regierung Kurti führte.

Daher sollte der kosovarische Präsident Hashim Thaci, den die USA gegenüber Kurti bevorzugten, die Verhandlungsführung für sein Land bei dem Ende Juni 2020 geplanten serbisch-kosovarischen Gipfeltreffen in Washington übernehmen. Als serbischer Verhandlungspartner stand der zunehmend autoritär regierende Präsident Aleksandar Vucic bereit, der durch Parlamentswahlen unter Corona-Bedingungen seine Macht stärken und die Beziehungen zu Peking und Moskau festigen konnte. Der Junitermin musste jedoch auf Anfang September verschoben werden, weil das Kosovo-Sondertribunal in Den Haag Anklage gegen Thaci wegen Kriegsverbrechen während seiner Zeit als Guerillaführer im Kosovokrieg 1989/99 erhoben hatte. Letztendlich übernahm im September der neue kosovarische Premierminister Avdullah Hoti die Verhandlungsführung für sein Land.

Das Ergebnis dieses Gipfels in Washington waren zwei im Beisein von Trump und Grenell unterzeichnete Absichtserklärungen über wirtschaftliche Zusammenarbeit und diverse andere Fragen. Sie, wurden von der Frankfurter Allgemeinen Zeitung „in vielen Punkten wie ein Aufguss des 2013 unter Aufsicht der EU geschlossenen ´Brüsseler Abkommens` zwischen Belgrad und Prishtina“ eingestuft (FAZ, 07.09.2020, S. 5). Darüber hinaus geht allerdingsein Abschnitt über den Zugang für beide Seiten zu amerikanischen Finanzierungsinstrumenten für die regionale Wirtschaft. Dagegen ist in der wichtigsten Frage, der des Status des Kosovo, aufgrund der standhaften Weigerung des serbischen Präsidenten keinerlei Fortschritt erzielt worden: Serbien erkennt die Unabhängigkeit des jüngsten Staates in Europa weiterhin nicht an.

Eine Überraschung brachte das Gipfeltreffen auf der diplomatischen Ebene: Serbien stimmte zu, im kommenden Jahr seine Botschaft von Tel Aviv nach Jerusalem zu verlegen, während Kosovo und Israel die Aufnahme diplomatischer Beziehungen mit Einrichtung der kosovarischen Botschaft in Jerusalem ankündigten. Dies wurde von den politischen Beobachtern als Coup von Präsident Trump im Hinblick auf die Wahl im November 2020 beurteilt, während ansonsten kaum Fortschritte im serbisch-kosovarischen Verhältnis verzeichnet wurden.

Das Treffen von Aleksandar Vucic und Avdullah Hoti Anfang September 2020 in Washington stellt den bisherigen Höhepunkt der Bemühungen der US-Regierung und ihres Sonderbeauftragten Richard Grenell dar, wieder mehr US-Einfluss auf dem Westbalkan geltend zu machen. Viel mehr als die Unterzeichnung von Absichtserklärungen über eine wirtschaftliche „Normalisierung“ im Verhältnis von Serbien und Kosovo, und dies weitgehend ohne Abstimmung mit der EU, kam jedoch nicht heraus. Während der zweite US-Sonderbeauftragte für die Region, Matthew Palmer, seit Anfang des Jahres zunehmend in den Hintergrund getreten ist, konzentrierte sich Grenell ganz auf Serbien und Kosovo. Andere wichtige Ziele wie etwa die Eindämmung von Russlands und Chinas Einfluss auf den Westbalkan wurden offensichtlich weniger konkret verfolgt, die serbische „Strategy of Neutrality“, die z.B. Waffenkäufe aus China, Russland und den USA vorsieht, ist bisher von Washington nicht offen kritisiert worden. Da es im unmittelbaren Anschluss an das Washingtoner Treffen keine Verlautbarungen der US-Administration darüber gab, welche weiteren Schritte man im Rahmen der Westbalkanpolitik plant, drängte sich der Eindruck auf, dass nach dem Erreichen wahltaktischer Ziele der alten Administration die USA, bis zur Einführung der neuen Administration, die Westbalkanpolitik wieder weitgehend der EU überlassen könnten.

Perspektiven

Die Europäische Union hat sofort auf das Washingtoner Treffen reagiert. Schon wenige Tage später, am 6. und 7. September, begegneten sich der serbische Staatspräsident Vucic und der kosovarische Premierminister Hoti erneut in Brüssel bei Gesprächen mit dem seit April amtierenden Sonderbeauftragten für den serbisch-kosovarischen Dialog, Miroslav Lajcak, und dem EU-Außenbeauftragten Josep Borell. In einer Stellungnahme zu den Washingtoner Absichtserklärungen bezeichnete Borell diese als „möglichen nützlichen Beitrag“, um ein umfassendes, rechtlich bindendes Abkommen zur Normalisierung der Beziehungen der beiden Balkanstaaten zu finden. Konkreter waren die separaten Gespräche mit Lajcak: Hier ging es um die Lage von Vermissten und Vertriebenen des Kosovo-Krieges und um die daraufhin veröffentlichte gemeinsame Erklärung der beiden Staatsmänner, dass die EU-Integration „höchste Priorität“ für ihre Länder habe. Während die zukünftigen amerikanischen Bemühungen um Fortschritte auf den vielen Problemfeldern des Westbalkans noch im Unklaren sind, hat die EU wieder die Initiative übernommen, nachdem bis zum Juli dieses Jahres die offiziellen Serbien-Kosovo-Gespräche in Brüssel zwanzig Monate lang auf Eis gelegt waren.

In einem programmatischen Artikel vom 05. Oktober 2020 stellen die Experten Paul McCarthy und Paul Prososki vom International Republican Institute die Bedeutung des wirtschaftlichen Engagements der USA für den Westbalkan und insbesondere die Perspektiven heraus, die sich durch die Washingtoner Vereinbarungen eröffnen könnten:

„The recent agreement between Serbia and Kosovo – signed on Sept. 4 in the White House – shows indications of getting a frozen conflict, and potentially the whole region, unstuck. If implemented, it could represent a significant step toward economic normalization between the two sides and the beginning of a pushback against Moscow and Beijing. Crucially, the agreement contains promises by both sides to bar `untrusted vendors´ from the roll-out of their 5G networks, a move clearly targeting Huawei and other Chinese manufacturers. The letters of intent signed in Washington also hold out the possibility of greater U.S. investment in the region which could provide a counterweight to Chinese financing practices.“ 

Es bleibt abzuwarten, wie konsequent in den kommenden Monaten dieses Engagement der Vereinigten Staaten fortgeführt wird, die Ende September in Belgrad ein Büro der U.S. International Development Finance Corporation (DFC) im Beisein von Richard Grenell eröffnet haben. 

Eine Studie des den US-Demokraten nahestehenden Center for American Progress kommt zu dem Schluss, dass Alleingänge auf dem Westbalkan durch die USA der Vergangenheit angehören sollten:

„The key to stabilizing the Balkans, resolving old conflicts, and ensuring the region moves toward democracy has always been EU membership. Ultimately, it is the European Union, not the United States, that has much more to offer than Russia or China. […] Yet Grenell, who has been at the diplomatic forefront of U.S. efforts, has repeatedly cut out EU involvement. His handling of negotiations between the two countries has raised significant concerns among U.S. and European experts. […] The future of the Western Balkans should be in Western institutions, and the European Union needs to be central to any deal. America needs to work with its EU partners to bring a lasting resolution to the conflict.“

Aus europäischer Sicht ist jedenfalls zu hoffen, dass die zukünftigen Initiativen der USA auf dem Westbalkan besser mit der EU abgestimmt werden. Ein erstes Telefongespräch zwischen President-elect Joe Biden und Bundeskanzlerin Angela Merkel vom 10.11.2020 gibt hierzu durchaus Anlass. Die entsprechenden Ebenen der Zusammenarbeit, etwa im Bereich der Wirtschaft und der Eindämmung des chinesischen und russischen Einflusses - oder auch eine Aufgabenteilung - sind hierfür noch konkret zu definieren. Diesbezüglich kann auf den durchaus positiven Aspekten der US-Balkanpolitik in den vergangenen 12 Monaten aufgebaut werden: Die USA haben auch als stabilisierender Faktor in der Region gewirkt, u.a. indem sie ehemalige Kriegsparteien an einen Tisch brachten und steigende Investitionen ankündigten. Ferner ist deutlich geworden, dass die Vereinigten Staaten ihr politisches Gewicht in Europa wieder mehr zur Geltung bringen wollen, wo alte Konflikte festgefahren erscheinen und die Einflussnahme von Global Players wie Russland und China ihre Interessen berührt.

Autor: Armin Höller, HSS