Politische Leitlinien für die Zeit nach 2020
Die Zukunft der Östlichen Partnerschaft

• Das sind die Prioritäten
• Was hat die ÖP bisher erreicht?
• Solidarität bei COVID-19 zeigt Bedeutung der Beziehungen
• Blick in die Zukunft: Wohin streben die ÖP-Länder?
• Blick in die Zukunft: Was will die EU?
• Fazit: Was bedeutet der Gipfel für die Zukunft der ÖP?

Seit 2009 bildet die Östliche Partnerschaft (ÖP), zwischen der EU und Armenien, Aserbaidschan, Belarus, Georgien, Republik Moldau und Ukraine) den Rahmen für die multi- und bilateralen Beziehungen der sechs Partnerländer mit der Europäischen Union (EU). Sie stellt einen wesentlichen Pfeiler der gemeinsamen europäischen Außenpolitik dar und gilt als das umfangreichste und vielleicht wichtigste Angebot zur Kooperation im Kontext der EU-Nachbarschaftspolitik. Nach dem zehnjährigen ÖP-Jubiläum im vergangenen Jahr geht es nun darum, die Weichen für die Gestaltung der strategischen Partnerschaft nach 2020 zu stellen.

Die Östliche Partnerschaft (ÖP) ist das umfangreichste und vielleicht wichtigste Angebot zur Kooperation im Kontext der EU-Nachbarschaftspolitik.

EU

Das sind die Prioritäten

Am 18. März 2020 legte die EU-Kommission einen Vorschlag zur zukünftigen Gestaltung der strategischen Partnerschaft mit den Ländern der Östlichen Partnerschaft vor, welcher die Empfehlungen mehr als 200 staatlicher oder zivilgesellschaftlicher Akteure berücksichtigt. Die EU-Außenminister begrüßten diesen Vorschlag am 11. Mai 2020. Beim gemeinsamen virtuellen Gipfel am 18. Juni 2020 definierten schließlich die 27 Staats- und Regierungschefs der EU mit den Führungsspitzen der ÖP-Länder einige zentrale Leitlinien für die Zeit nach 2020.

Die übergreifende politische Priorität soll die Stärkung der Resilienz, also der Widerstandsfähigkeit der Gesellschaften, in den ÖP-Ländern sein. Weiterhin zentral bleiben (1) wirtschaftliche Integration und Schaffung von Arbeitsplätzen, insbesondere mit Blick auf die Jugend, sowie (2) die Stärkung von Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, Menschenrechten, und Geschlechtergleichstellung. Weitere Prioritäten sind (3) Digitalisierung und Infrastrukturaufbau, (4) Nachhaltigkeit und der ökologische Wandel, und (5) greifbare Ergebnisse für die Menschen, welche aus dem Kooperationsrahmen erwachsen sollen.

Was hat die ÖP bisher erreicht?

In den vergangenen zehn Jahren wurden bei der Zusammenarbeit im Rahmen der ÖP Fortschritte erzielt. Mit Georgien, der Republik Moldau und der Ukraine vereinbarte die EU umfangreiche bilaterale Assoziierungsabkommen, einschließlich Abkommen zu vertieften und umfassenden Freihandelszonen (DCFTA), mit Armenien ein vertieftes Partnerschaftsabkommen (CEPA). Diese Abkommen treiben die politische und wirtschaftliche Integration mit der EU voran. Georgien etwa schneidet in Vergleichsindizes zur Rechtsstaatlichkeit oder Korruptionswahrnehmung mittlerweile ähnlich oder besser als ab manche EU-Mitgliedstaaten. Mit Aserbaidschan verhandelt die EU derzeit ein neues Abkommen, einzig mit Belarus gibt es noch kein bilaterales Rahmenabkommen. Darüber hinaus einigte sich die EU mit den ÖP-Ländern auf Visaerleichterungsabkommen, am 1. Juli 2020 tritt jenes mit Belarus in Kraft. Mit Georgien, der Republik Moldau, und der Ukraine gelten zusätzlich Visaliberalisierungsabkommen.

Auch im Bereich des Handels und der wirtschaftlichen Integration gibt es gute Fortschritte. So hat sich beispielsweise im Rahmen der multilateralen Kooperation der intraregionale Handel mehr als verdoppelt. Die EU ist der größte Handelspartner von Aserbaidschan, Georgien, der Republik Moldau und der Ukraine sowie nach Russland der zweitwichtigste Handelspartner von Armenien und Belarus. Die Handelsvolumen zwischen der EU und den sechs ÖP-Ländern haben zugenommen, besonders deutlich seit 2016 mit Zuwächsen von über 50 Prozent etwa in Aserbaidschan oder der Ukraine.

Die EU hat darüber hinaus zahlreiche Projekte in ÖP-Ländern gefördert, beispielsweise durch Finanzhilfen für kleine und mittlere Unternehmen, die Bereitstellung technischer Expertise oder den Ausbau von Infrastrukturen. Auch die gesellschaftliche Annäherung zwischen der EU und den ÖP-Ländern wurde durch Austauschprogramme vor allem für Jugendliche gefördert, etwa im Rahmen von Erasmus-Plus.

Solidarität bei COVID-19 zeigt Bedeutung der Beziehungen

Darüber hinaus hat sich auch die strategische Bedeutung der Beziehungen zwischen der EU und ihren östlichen Partnern im vergangenen Jahrzehnt verstärkt, gerade auch angesichts des politischen Wandels in der Ukraine seit 2013. Hierzu trugen sicherheitspolitische Veränderungen in der Region infolge der Destabilisierung der Ostukraine und der illegalen Krim-Annexion durch Russland im Jahr 2014 wesentlich bei.

Wie wichtig der EU ihre östlichen Partner sind, zeigt sich unter anderem auch im Kontext der Corona- Krise. Die EU stellte neben materiellen Hilfen umfangreiche finanzielle Unterstützung für die ÖP-Länder in Höhe von 80 Mio. EUR Soforthilfen und bis zu 963 Mio. EUR Wirtschaftshilfen bereit. Die Ukraine, Georgien und Moldau sollen darüber hinaus Makrofinanzhilfen in Höhe von voraussichtlich 1,45 Mrd. EUR erhalten. An die Ukraine alleine fließen insgesamt 1,2 Mrd. EUR. Somit leistet die EU in der Region größere Unterstützung als andere internationale Akteure. Die Zusammenarbeit bei der Bewältigung der Corona-Pandemie, einschließlich der Bekämpfung von Desinformation, war daher auch ein wichtiges Gipfelthema.

Blick in die Zukunft: Wohin streben die ÖP-Länder?

Im Laufe des vergangenen Jahrzehnts haben sich die politischen Bestrebungen in den sechs ÖP-Ländern weiterentwickelt. So fordern die drei Staaten, die Assoziierungsabkommen mit der EU unterzeichnet haben (Georgien, Republik Moldau, Ukraine), nun ein spezielles Format, das ihren langfristigen Ambitionen eines vollständigen EU-Beitritts Rechnung trägt. Vertreter der Ukraine, Georgiens und der Republik Moldau erklären dieses Ziel immer wieder öffentlich, so zuletzt etwa der ukrainische Präsident Wolodymyr Selenskyj am Gipfeltag selbst per Twitter. Grundsätzlich gibt es in diesen drei Ländern die Bereitschaft zu nötigen Reformen im Gegenzug für eine schrittweise Annäherung an die EU, welche von der Bevölkerung mehrheitlich mitgetragen wird.

Die anderen drei ÖP-Staaten wünschen sich hingegen eine lockerere Partnerschaft mit der EU: Belarus und Armenien gehören zur von Russland angeführten Eurasischen Wirtschaftsunion (EAWU). Das an Rohstoffen reiche Aserbaidschan wiederum versucht, gleichermaßen eine politische Distanz zur EU und Russland zu bewahren. Auch wenn die EU nachhaltig betont, dass die ÖP nicht gegen Moskau gerichtet ist, so hat diese Ausgangslage wirtschaftliche und politische Konsequenzen und schränkt das Potenzial der Integration gegenüber der EU ein. Auch die problematische Situation hinsichtlich der Grundrechte oder der Rechtsstaatlichkeit trägt hierzu bei. So ließ etwa der Präsident von Belarus, Alexander Lukaschenko, just am Gipfeltag Viktor Babariko, Gegenkandidat bei den bevorstehenden Präsidentschaftswahlen am 9. August, wegen angeblich illegaler Geschäftspraktiken und Korruption verhaften.

Blick in die Zukunft: Was will die EU?

Solche Maßnahmen missbilligt die EU grundsätzlich. Der Europäische Auswärtige Dienst veröffentlichte daher eine kritische Erklärung. Allein der Zeitpunkt der von Lukaschenko veranlassten Verhaftung spricht Bände. Allgemein fordern EU-Mitgliedstaaten vielfach eine bessere Überwachung von Reformen im Bereich der Rechtsstaatlichkeit oder bei der Korruptionsbekämpfung. Dennoch will die EU die ÖP-Länder nicht in die Arme Russlands treiben, denn Sicherheit, Stabilität, Wohlstand, Demokratie und Rechtsstaatlichkeit in ihrer östlichen Nachbarschaft sind für sie von strategischer Bedeutung. Brüssel ist sich auch der Tatsache bewusst, dass für erfolgreiche Reformanstrengungen, etwa von Präsident Selenskyj in der Ukraine – und eine nachhaltige Verbesserung der Lebensbedingungen für die Menschen – die politische und wirtschaftliche Unterstützung durch die EU unverzichtbar ist.

Gerade in dieser Hinsicht wäre eine stärkere Differenzierung innerhalb der ÖP in Zukunft zielführend. Mit dem „Mehr-für-Mehr“-Prinzip und durch einen Ansatz der „intelligenten Konditionalität“ könnten jene Länder, die dies anstreben, ihrem langfristigen Ziel eines EU-Beitritts näherkommen, während eine lockerere Partnerschaft für andere Länder in der ÖP möglich bliebe. Demokratische Transformation und wirtschaftliche Integration könnte dem jeweiligen Ambitionsniveau entsprechend umgesetzt werden. So könnten sich die EU und ihre östlichen Partner – dort wo möglich und gewünscht – einander stärker annähern.

Hierzu gibt es jedoch innerhalb der EU keine klare Position. Während das Europäische Parlament solchen Überlegungen tendenziell positiv gegenübersteht, betrachten zahlreiche Mitgliedstaaten die Idee verstärkter Beziehungen und eventueller EU-Beitritte, wenn auch in ferner Zukunft liegend, mit großer Vorsicht. Bevor neue Verpflichtungen möglich sind, seien bisherige Vereinbarungen umzusetzen, lautet der Tenor. Auch die erklärt „geopolitische“ EU-Kommission agiert in dieser Hinsicht eher zurückhaltend. Dies liegt zweifellos auch am Einfluss Russlands in der Region und den langfristig möglichen Auswirkungen auf Moskaus Beziehungen mit Brüssel und nationalen Hauptstädten. Nichtsdestotrotz muss die EU einen Weg finden, um proeuropäische Bestrebungen innerhalb der ÖP zu berücksichtigen, Reformanstrengungen zu belohnen, und gleichzeitig Entwicklungen, die EU-Grundwerten und den gemeinsamen ÖP-Prinzipien zuwiderlaufen, entgegenzutreten.

Fazit: Was bedeutet der Gipfel für die Zukunft der ÖP?

Insgesamt erbrachte der ohne Abschlusserklärung geplante Gipfel nur einige, relativ unkonkret gehaltene, politische Leitlinien für die Zeit nach 2020 – und damit wenig Greifbares. Allerdings darf die Abhaltung des virtuellen Treffens angesichts der widrigen Umstände (und anstelle einer Vertagung) als wichtiges Signal des gegenseitigen Engagements und der Solidarität gewertet werden. Die Beziehungen zwischen der EU und den ÖP-Ländern sind wichtig – jetzt und in Zukunft.

Die „Verzögerung“ der ÖP-Neuausrichtung wegen COVID-19 ist weder für die EU noch für ihre östlichen Partner optimal. Ein Gipfel mit persönlicher Anwesenheit hätte vermutlich konkretere Ergebnisse gebracht und eine andere politische Wirkung erzeugt. Sofern es die Pandemielage erlaubt, soll ein regulärer Gipfel nun im März 2021 stattfinden und die Zukunft der ÖP konkreter definieren.

Autor: Dietrich John, HSS, Europabüro, Brüssel