Internationale Perspektiven auf Deutschlands Nationale Sicherheitsstrategie
Der Blick von außen

Andrea Rotter

Die Erwartungen waren hoch, die Bilanz der ersten Nationalen Sicherheitsstrategie (NSS) fällt allerdings gemischt aus – zumindest unter deutschen Beobachtern und Kommentatoren.

Positiv ist allemal, dass die Bundesregierung die besondere Verantwortung Deutschlands für die euroatlantische Sicherheit und die Aufrechterhaltung der internationalen freiheitlich-demokratischen Ordnung in der NSS ausdrücklich bekräftigt:

„Als bevölkerungsreichstes Land und größte Volkswirtschaft im Herzen Europas trägt Deutschland besondere Verantwortung für Frieden, Sicherheit, Wohlstand und Stabilität […].“ (S. 11).

Dieses Bekenntnis dürften unsere Verbündeten und Partner, die sich schon lange ein entschlosseneres und verantwortungsvolleres Engagement von Deutschland in der internationalen Politik erhoffen, als äußerst positives Signal werten. Doch wie wird die NSS darüber hinaus gesehen? Um dies in Erfahrung zu bringen, haben wir international renommierte Expertinnen und Experten nach ihrer Einschätzung gefragt und dabei interessante Einblicke erhalten, die sich mit Blick auf die NSS, die Einschätzung des sicherheitspolitischen Umfeldes sowie die Rolle von Partnerschaften durchaus unterscheiden.

Markus Kaim

PD Dr. habil. Markus Kaim, Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP)

„Viele Hauptstädte in der Welt werden sich über den Text gebeugt und nach Anzeichen eines deutschen Gestaltungswillens gesucht haben – viel werden sie nicht gefunden haben“. (Dr. Markus Kaim)

Seit 15 Monaten hat sich die Bundesregierung mit der Erstellung der ersten Nationalen Sicherheitsstrategie (NSS) Deutschlands beschäftigt. Schon im Koalitionsvertrag hatte sich die Ampelkoalition die Erstellung eines solchen Papiers vorgenommen, also noch Monate vor Russlands Angriff auf die Ukraine. Jetzt hat das Bundeskabinett den Entwurf mit dem Titel „Integrierte Sicherheit für Deutschland. Wehrhaft. Resilient. Nachhaltig“ verabschiedet. Damit verbunden ist die Erwartung, dass dieses Papier die deutsche Sicherheitspolitik in den kommenden Jahren umfassend anleiten wird und zugleich den Partnern Deutschlands ein Signal gibt, was von Berlin zu erwarten sein wird.

Am 18. März 2022 nahm dieser Prozess einen verheißungsvollen Auftakt mit einer Rede von Außenministerin Baerbock, in der sie nicht nur von einer neuen „Wehrhaftigkeit“ sprach, sondern drei Dimensionen von Sicherheit entwickelte, die die Denk- und Schreibarbeit anleiten sollten: „Sicherheit heißt erstens: Die Unverletzlichkeit unseres Lebens. Der Schutz vor Krieg und Gewalt, vor akuter, konkreter Bedrohung. Zweitens heißt Sicherheit, die Freiheit unseres Lebens zu schützen […], nämlich Demokratie und ihr Recht, über ein Leben in Freiheit selbst entscheiden zu können. Das dritte Element ist die Sicherheit der Grundlagen unseres Lebens […].“ Das Ziel war also, nicht nur traditionelle außen- und verteidigungspolitische Aspekte, sondern auch die Belange der inneren Sicherheit, der Entwicklung, von Klima, Handel und Wirtschaft besser zu berücksichtigen.

Zeitenwende? Gestalten sollen die bitte andere

Erinnert man sich an diese großen Ambitionen aus dem Frühjahr 2022, tritt jetzt bei der Lektüre Verwunderung ein: Das außenpolitische Mantra des Bundeskanzlers ist seit dem Februar 2022 das eines Epochenbruches, einer Zeitenwende. Wo man aber ein Feuerwerk ehrgeiziger Maßnahmen erwartet, die einer solchen Zeitenwende würdig wären, herrscht Ambitionslosigkeit. Nichts wird glaubhaft gewollt, nichts priorisiert, nichts hinterfragt. Russland ist also nunmehr die größte Bedrohung für Frieden und Sicherheit im euroatlantischen Raum und China Partner, Wettbewerber und systemischer Rivale – aber was sind die Ziele, die wir angesichts dessen anstreben und mit welchen Mitteln? Mehr Entwicklungshilfe, mehr Handel oder mehr Nuklearwaffen? Wir mögen eine Zeitenwende erleben, gestalten sollen sie aber bitte andere, so das Signal der politisch Verantwortlichen.

Wie in einem Koalitionsvertrag 2.0 wird Textbaustein auf Textbaustein gemauert, bis auch wirklich alles untergebracht ist, was einem zu einem integrierten Sicherheitsansatz einfallen mag. Als Bindemittel dienen altbekannte Textpassagen aus früheren außenpolitischen Dokumenten. Die Außenministerin hat recht mit ihrer in der Pressekonferenz geäußerten Vermutung, dass sich am Mittwoch viele Hauptstädte in der Welt über den Text gebeugt und nach Anzeichen eines deutschen Gestaltungswillens gesucht haben werden. Allerdings werden sie nicht viel gefunden haben.

Die NSS: ein Opfer politischen Streits

Letztlich, so scheint es, ist die NSS Opfer des aktuellen politischen Streits und mangelnden Vertrauens in der Regierungskoalition geworden. Hört man sich in den beteiligten Ministerien um, bestätigen Beamte achselzuckend die Stimmung in der Koalition: Einige Passagen der NSS seien Allgemeinplätze, einige andere Punkte würden niemals umgesetzt werden, aber auf weitergehende Beschlüsse habe sich die Regierung eben nicht einigen können. Nur für Experten sind zwischen den Zeilen neue Akzente zu ahnen, z. B. bei der Rüstungsexportpolitik, bei der Frage von Gegenangriffen im Cyberraum oder beim Bund-Länder-Verhältnis in der Sicherheitsvorsorge.

Etwas verschwurbelt bleibt eine zentrale Botschaft der NSS – knappe finanzielle Mittel werden für die deutsche Sicherheitspolitik zukünftig die Regel sein: Im Kontext der „Zeitenwende“ scheinen sicherheitspolitische Anliegen derzeit zwar große Priorität zu genießen. Dies wird jedoch voraussichtlich eine Momentaufnahme bleiben. Angesichts der bevorstehenden Rezession und der Wirkung der Schuldenbremse wird es nicht mehr Geld geben. Tatsächlich werden die regulären Verteidigungsausgaben auch in den kommenden Jahren hinter der Vereinbarung in der NATO zurückbleiben. Deutsche Sicherheitspolitik muss daher das Notwendige vom Möglichen unterscheiden und Prioritäten setzen. Die NSS leistet dies nicht.

Marie Krpata, Institut français des relations internationales (Ifri), Paris

„Positiv ist, dass der Erweiterung der EU eine besondere geopolitische Bedeutung zukommt“. (Marie Krpata)

Nach dem Weißbuch von 2016 mit Fokus auf Verteidigungspolitik, ist nun die lang erwartete Nationale Sicherheitsstrategie (NSS) mit breiterem Ansatz veröffentlicht worden. Der gesamtheitlichen Ambition wird die NSS mit einer Aufteilung in „Wehrhaftigkeit“, „Resilienz“ und „Nachhaltigkeit“ gerecht, indem Verteidigungs-, Wirtschafts- und Umweltaspekte gleichermaßen dem Begriff der Sicherheit zugeschrieben werden.

Positiv anzumerken ist, dass Landes- und Bündnisverteidigung als Priorität eingestuft werden, und dass das Zwei-Prozent-Ziel bei Verteidigungsausgaben festgeschrieben wurde. Zu bemängeln ist allerdings die vage Formulierung, zumal die NATO dieses Ziel als Untergrenze betrachtet.

Die Erwähnung Russlands als „größte Bedrohung für Frieden und Sicherheit im euroatlantischen Raum“ entspricht Deutschlands Haltung zu Russland seit der Zeitenwende. Die sich daraus ergebende Herausforderung, eine neue europäische Sicherheitsordnung aufzubauen, wird in den nächsten Jahren zu einer der Hauptaufgaben Europas. Um bei den Herausforderungen zu bleiben, die die internationale Gemeinschaft wohl zunehmend zu meistern haben wird, und die die NSS auch zurecht hervorhebt, wäre zudem das wachsende Risiko der nuklearen Proliferation zu nennen.

Kein Nationaler Sicherheitsrat

Positiv ist des Weiteren anzumerken, dass der Erweiterung der EU eine besondere geopolitische Bedeutung zukommt: Europas Sicherheit und Stabilität können nur dann gewährleistet werden, wenn auch unsere unmittelbaren Nachbarn von einer engeren Einbindung und greifbaren europäischen Zukunftsaussichten profitieren.

Kritischer zu betrachten ist der Verzicht auf die Bildung eines lange diskutierten Nationalen Sicherheitsrats zur besseren Antizipation und Koordinierung von Krisenfällen.

Ein weiterer wichtiger Punkt betrifft China. Zwar wird China mit einer gewissen Skepsis begegnet: Obwohl ein unabdingbarer „Partner“ bei globalen Herausforderungen, ist China auch „Wettbewerber“ und „Rivale“, der sich immer mehr seiner Wirtschaftskraft bedient, um politische Ziele zu erreichen. Inwieweit dieses wachsende Bewusstsein allerdings in Taten umgesetzt wird, ist fraglich. Die geplante Chinastrategie, wird daher – auch angesichts der chinesisch-deutschen Regierungskonsultationen – mit Spannung erwartet.

PISM

Dr. Łukasz Kulesa, Polish Institute of International Affairs (PISM), Warschau

„Die vielleicht größte Schwäche der NSS ist das Ausblenden der bilateralen und minilateralen Sicherheitspartnerschaften Deutschlands in Europa – abgesehen von Frankreich.“ (Dr. Łukasz Kulesa)

Aus meiner Sicht aus Warschau besteht der Hauptvorteil der deutschen NSS darin, dass sie die vom Bundeskanzler für 2022 angekündigten Veränderungen bekräftigt. Als Reaktion auf die Zeitenwende hat Deutschland wichtige Veränderungen in seiner Sicherheits- und Verteidigungs-, Wirtschafts- und Energiepolitik angekündigt. Es ist positiv zu sehen, dass diese Änderungen in der NSS bekräftigt werden, in der Russland als „die größte Bedrohung für Frieden und Sicherheit im euroatlantischen Raum“ bezeichnet wird. Dennoch ist die Verwässerung der Verpflichtung, 2 % des BIP für die Verteidigung auszugeben, besorgniserregend: Ohne eine nachhaltige Aufstockung der Mittel ist die Umwandlung der Bundeswehr in eine „der leistungsfähigsten konventionellen Streitkräfte in Europa“ wahrscheinlich nicht zu erreichen. Das Versprechen, ein umfassendes integriertes Sicherheitskonzept zu verabschieden, ist lobenswert, aber - wie viele Länder gelernt haben - ist dies leichter gesagt als getan.

Wichtige Partner bleiben unerwähnt

Die größte Schwäche ist möglicherweise das völlige Ausblenden der bilateralen und minilateralen Sicherheitspartnerschaften Deutschlands in Europa - abgesehen von der „tiefen Freundschaft“ mit Frankreich. Gibt es keine Ambitionen, die Beziehungen zu Großbritannien, Italien, den Niederlanden, den nordischen Ländern – oder gar Polen und anderen Partnern an der Ostflanke – auszubauen? Was ist mit dem Weimarer Dreieck? Es scheint eine große Lücke in dem Dokument zu geben: zwischen dem Fokus auf der Entwicklung nationaler Fähigkeiten und der ausgeprägten Hinwendung an die EU, die NATO und andere multilaterale Institutionen. Das wirft die Frage auf: Wenn die meisten europäischen Partner aus Sicht der NSS nicht „existieren“, warum sollten sie dann Deutschland als einen wichtigen Sicherheitspartner behandeln?

Hudson Institute

Peter Rough, Hudson Institute, Washington, D.C.

„Die Nationale Sicherheitsstrategie setzt sich nicht mit der Möglichkeit auseinander, dass wir in eine Ära der sino-amerikanischen Bipolarität eintreten, in der Staaten gezwungen sind, sich zu entscheiden.“ (Peter Rough)

Deutschlands erste Nationale Sicherheitsstrategie (NSS) birgt wenig Überraschungen. Als Kompromiss der Drei-Parteien-Koalition spiegelt sie eher die bestehende strategische Kultur Deutschlands wider, als dass sie eine neue entwirft. Schon ein flüchtiger Blick auf das Dokument zeigt die Handschrift der einzelnen Parteien. Aushängeschilder wie der Feminismus der Grünen, die Finanzdisziplin der Liberalen und die Hoffnung auf eine Annäherung an China der Sozialdemokraten wechseln sich gegenseitig ab. An anderen Stellen bedient sie sich einer ambivalenten Sprache, die Teile des Dokuments bedeutungslos macht. So wird die Regierung „an ihrer restriktiven Grundlinie“ bei Rüstungsexporten festhalten, verspricht aber gleichzeitig, „Bündnis- und Sicherheitsinteressen, die geostrategische Lage und die Anforderungen einer verstärkten europäischen Rüstungskooperation“ abzuwägen.

Dennoch ist es kein anspruchsloses Dokument. Die NSS enthält große Aufrufe zum Schutz der „freiheitlichen demokratischen Grundordnung“, der „freien Handelswege“ und der „regelbasierten internationalen Ordnung“, aber sie erklärt nicht, wie man diese Ziele verwirklichen kann. Die NSS liest sich daher eher wie eine ambitionierte Abhandlung als eine Sicherheitsstrategie.

Abhängigkeit von China als Nationales Sicherheitsrisiko

Konkret macht die NSS deutlich, dass das Land seine romantische Bindung an Russland aufgegeben hat. Was die Militärausgaben betrifft, so verspricht sie, dass Deutschland „im mehrjährigen Durchschnitt [seinen] 2%-BIP-Beitrag zu den NATO-Fähigkeitszielen erbringen“ wird. In der Strategie wird sich zu Recht stolz über die rasche Abkehr des Landes von russischen fossilen Brennstoffen geäußert, und das Schlüsselkonzept im Zentrum des Dokuments – Integrierte Sicherheit – wird als konsequentes Mitdenken von Sicherheitsfragen in allen Bereichen definiert. Mit anderen Worten: Deutschland wird sich seiner wirtschaftlichen Abhängigkeit von China als ein nationales Sicherheitsrisiko bewusst.

Interessanterweise stellt die NSS jedoch nüchtern fest, dass die Welt jetzt multipolar ist. Sie setzt sich nicht mit der Möglichkeit auseinander, dass wir in eine Ära der sino-amerikanischen Bipolarität eintreten, in der Drittstaaten gezwungen sind, sich um diese beiden Pole zu scharen. Stattdessen hält sie an der Vorstellung fest, dass Peking ein unverzichtbarer Partner bei globalen Herausforderungen ist. In dieser Hinsicht wird Berlin voraussichtlich eine herbe Enttäuschung erleben.

Minna Ålander, Finnish Institute for International Affairs (FIIA), Helsinki

„Eine richtige Strategie würde nicht nur das Was, sondern auch das Wie näher erläutern. An vielen Stellen stellt sich die Frage: aber wie?“ (Minna Ålander)

Die neue Nationale Sicherheitsstrategie liest sich eher wie ein berichtsähnliches Dokument als eine eigentliche Strategie. Sie enthält eine detaillierte Beschreibung des sicherheitspolitischen Umfelds und der Herausforderungen, vor denen Deutschland steht. Insbesondere der russische Angriffskrieg gegen die Ukraine und seine Folgen für die europäische Sicherheit werden in klaren Worten analysiert. Die Strategie enthält auch eine lange und ehrgeizige Liste von Zielen in Bereichen, in denen Deutschlands derzeitige Sicherheitsvorkehrungen verbessert werden müssen, sowohl intern als auch extern.

Eine richtige Strategie würde jedoch nicht nur das Was, sondern auch das Wie näher erläutern. An vielen Stellen stellt sich die Frage: aber wie? Der „integrierte“ Ansatz wird häufig als Schlagwort verwendet, aber es bleibt unklar, wie er angesichts des besonderen verfassungsrechtlichen Rahmens in Deutschland mit seiner horizontalen und vertikalen Dezentralisierung von Kompetenzen wirksam umgesetzt werden kann.

Starkes Bekenntnis zur NATO

Im Bereich der militärischen Sicherheit enthält die Strategie einige sehr positive Details: Ein starkes Bekenntnis zur kollektiven Abschreckung der NATO, einschließlich der nuklearen Dimension, ist im deutschen Kontext keine Selbstverständlichkeit. Es deutet darauf hin, dass die Gefahr der nuklearen Erpressung durch Russland – und deren Wirkung auf deutsche Entscheidungsträger – verstanden wird. Die Strategie stellt auch klar, dass die vorrangige Aufgabe der Streitkräfte die Landes- und Bündnisverteidigung ist, woran sich der Prozess des Fähigkeitsaufbaus orientieren könnte. Die größte Enttäuschung betrifft das Zwei-Prozent-Ziel für die Verteidigungsausgaben, da die Strategie keine nachhaltige Erhöhung des regulären Haushalts vorsieht, sondern die 2 % nur durch das 100 Mrd. Euro Sondervermögen und im Jahresdurchschnitt erreichen will.

Da die NATO mit höchster Wahrscheinlichkeit dazu übergehen wird, die 2 % als Untergrenze zu definieren, zeugt dies von einem anhaltenden Mangel an Vorausschau. Um den Zeitrahmen und das Ausmass der beabsichtigten Reformen der Streitkräfte und des Verteidigungsministeriums klar zu definieren, sollte die Nationale Sicherheitsstrategie von einer Aktualisierung des Weißbuchs des Bundesministeriums der Verteidigung begleitet werden.