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Maßnahmen in der Corona-Krise
Vorteil Föderalismus

Der deutsche "Flickenteppich" wird gerne schlecht geredet, dabei macht gerade in der Krise föderales Handeln Sinn, weil es differenziertes Vorgehen möglich macht. "Das wirkliche Krisenmanagement findet in Städten, Gemeinden, Kreisen oder Regionen statt", sagt Politikwissenschaftler Prof. Benz im Interview.

Freundlicher älterer Herr mit dezenter Brille und dezentem Anzug mit zurückhaltender Krawatte.

Dr. Arthur Benz ist Professor für Politikwissenschaft an der TU Darmstadt und Verfasser mehrerer Standardwerke zum Thema Föderalismus und Politik in Mehrebenensystemen. Von 2010 bis 2019 leitete er den Arbeitsbereich „Politisches System der BRD und Vergleich politischer Systeme“ am Institut für Politikwissenschaft. Seit Oktober 2019 ist er im Ruhestand, leitet jedoch weiterhin sein DFG-Projekt „Mehrebenenverflechtung zwischen nationalen und internationalen Verwaltungen“.

Arthur Benz

HSS: In den ersten Wochen der Corona-Krise haben wir eine rege Debatte über den deutschen Föderalismus erlebt: Seine Befürworter argumentierten, dass er einen fruchtbaren Wettbewerb um die beste politische Lösung ermöglicht, bei dem sich die einzelnen Bundesländer schlussendlich an der best practice orientieren. Kritiker sprachen hingegen von einem ‚Flickenteppich an Regelungen‘ und beklagten fehlende Kohäsion. Welcher Perspektive können Sie sich anschließen?

Prof. Dr. Arthur Benz: In der Corona-Krise musste die Politik unter einer hohen Unsicherheit über den Verlauf der Pandemie reagieren. In dieser Situation hat sich der Föderalismus aus mehreren Gründen bewährt. Zum einen mussten die erforderlichen Maßnahmen zur Kontaktbeschränkung der Menschen und zur medizinischen Versorgung zuerst vor Ort umgesetzt werden, und in einem Bundesstaat können die Landesregierungen durch ihre relative Nähe zu den Krankenhäusern und Verwaltungen besser als die Bundesregierung durch politische Entscheidungen reagieren und Akzeptanz sichern. Zum zweiten haben die Länder auf die Pandemie differenziert reagiert, was bei Unsicherheit besser ist als einheitliches Vorgehen. Drittens haben sie, zusammen mit der Bundesregierung, gleichwohl koordiniert gehandelt, und zwar durch Vereinbarungen, die den Landesregierungen Handlungsspielräume beließen. Diese Kombination aus dezentraler und koordinierter Politik ist geeignet, die angesichts der unsicheren Entwicklung notwendige Anpassungs- und Lernfähigkeit von Politik und Verwaltung zu gewährleisten. Man konnte geradezu beobachten, wie die Landesregierungen untereinander kommunizierten und auf Vorstöße von anderen reagierten. Es ist es auch sinnvoll, wenn nun die Länder im vereinbarten Rahmen ihre eigenen Wege verfolgen, um die Beschränkungen des gesellschaftlichen Lebens schrittweise aufzuheben.

Die eigentliche Bewährungsprobe muss der Föderalismus allerdings erst noch bestehen. Sie kommt, wenn die wirtschaftlichen und finanziellen Folgen der aktuellen Krise zu bewältigen sind. Dann wird es nicht, wie jetzt kurzfristig geschehen, um schnelle Finanzhilfen für Unternehmen und Arbeitnehmer gehen, sondern um die Verteilung der Lasten zwischen Bund und Ländern und unter den Ländern sowie um steuerpolitische Entscheidungen. Dann bedarf es der Gesetzgebung mit Zustimmung des Bundesrats und der Koordination unter der Bedingung von Verteilungskonflikten. Damit haben sich Bund und Länder, deren Regierungen meistens an Koalitionsvereinbarungen gebunden sind, in der Vergangenheit schwergetan. Dann geht es nicht um Wettbewerb oder einheitliche Regelung, sondern um angemessene, akzeptierbare Lastenverteilung.

HSS: Hat sich an Ihrer Bewertung mit dem Fortgang der Krise und vor allem auch der beginnenden Debatte um ein Ende des Lockdowns etwas geändert? Sind regional unterschiedliche Herangehensweisen mit Blick auf eine schrittweise Normalisierung des öffentlichen Lebens aus Ihrer Sicht sinnvoll?

Das koordinierte, aber begrenzt eigenständige Vorgehen der Länder setzt sich fort, und das ist gut so. Bei der schrittweisen Normalisierung ist es sogar noch sinnvoller als bei der Einführung der Beschränkungen des gesellschaftlichen Lebens, wenn die Länder, wohlgemerkt im vereinbarten Rahmen, ihre eigenen Wege verfolgen. Dann können sie wechselseitig voneinander lernen und ihre Maßnahmen flexibel anpassen. Die Vorstellung, wir bräuchten nun einheitliche Regeln für Schulen, Kindergärten, Betriebe und Geschäfte sowie einheitliche Hygiene- und Abstandsvorschriften, um die Normalisierung des Lebens zu steuern, ist naiv. Notwendig sind jetzt auf regionale und lokale Gegebenheiten angepasste Entscheidungen. Aber gleichzeitig darf es keinen ungeregelten Prozess der Öffnung geben und Bund und Länder müssen ständig ihre Erfahrungen und Einschätzungen austauschen. Genau dies zeichnet gutes koordiniertes Regieren im Föderalismus aus.

Dass die Regierungen des Bundes und Ländern weiterhin ihre Politik abstimmen, ist schon deswegen sinnvoll, weil sie schwierige Abwägungen vornehmen müssen. Gegen den wachsenden Druck verschiedener Interessenvertreter können sie sich gemeinsam besser verteidigen, und das müssen sie. Im Übrigen sichert die Zusammenarbeit auch, dass Vertreter fast aller in den Parlamenten vertretenen Parteien involviert sind, zwar nicht formal durch parlamentarische Beschlüsse, aber informell durch Information und Beratungen.

HSS: Welche Änderungen für das Verhältnis zwischen Bund und Ländern ergeben sich durch die Erweiterung und Anpassung des Infektionsschutzgesetzes, die am 28. März in Kraft getreten ist? Wie wird sich die Novelle aus Ihrer Sicht auf das Bund-Länder-Machtgefüge auswirken?

Die Gesetzesänderung enthält Verordnungsermächtigungen für den Bundesgesundheitsminister, die er ohne Zustimmung des Bundesrats wahrnehmen kann. Sie betreffen überregionale Maßnahmen und scheinen daher das Bund-Länder-Verhältnis nicht dauerhaft zu ändern. Man sollten aber abwarten, welche Entscheidungen in einem Jahr getroffen werden, wenn der im Gesetz verlangte Bericht an den Bundestag und den Bundesrat vorgelegt wird. In ihm sollen Vorschläge über die „gesetzliche, infrastrukturelle und personelle Stärkung des Robert-Koch Instituts sowie gegebenenfalls zusätzlicher Behörden“ enthalten sein. In einem Jahr wird man vermutlich auch über die finanziellen Lasten der Krise sprechen müssen. Die Länder wären klug beraten, wenn sie nicht, wie bei den Verhandlungen über die letzte Finanzausgleichsreform, ein Tauschgeschäft mit dem Bund eingehen, in dem sie Verwaltungskompetenzen gegen finanzielle Zugeständnisse eintauschen.

HSS: Gibt es jetzt schon Lehren aus der Corona-Krise für die künftige Bund-Länder-Abstimmung im Seuchenfall?

Man sollte nicht vorschnell nach Föderalismusreformen rufen, sondern erst analysieren, welche Probleme es gab und worin die Ursachen von Problemen gelegen haben. Vielleicht hätte man Schulen früher schließen und Großveranstaltungen früher verbieten sollen, aber wenn dies zutrifft (hinterher ist man ja immer klüger), wäre zu fragen, warum dies nicht geschehen ist. Dass Schutzkleidung für medizinisches Personal und Atemschutzmasken fehlten, hätte man vielleicht durch entsprechende Vorsorge verhindern können. Aber ob dies zwischen Bund und Ländern hätte besser abgestimmt werden müssen, weiß ich nicht. Es hätte gereicht, wenn die Pandemiepläne des RKI und der Länder beachtet worden wären.

HSS: Der kooperative Föderalismus, wie wir ihn aus Deutschland kennen, basiert auf einer engen Verzahnung zwischen Bund und Ländern, während der duale Föderalismus, wie etwa in Indien oder den USA, auf einer Kompetenztrennung und ausgeprägten Eigenstaatlichkeit seiner Gliedstaaten beruht. Welches Modell präsentiert sich in der Corona-Krise als handlungsfähiger?

Die Gegenüberstellung von kooperativem und dualem Föderalismus führt leicht zu Missverständnissen. In jedem Bundesstaat sind die Kompetenzen geteilt, aber nicht trennscharf voneinander abgegrenzt. Die Kompetenzverteilung, die das Grundgesetz vorsieht, ist präziser als entsprechende Regelungen in anderen föderalen Verfassungen. Aber Aufgaben überschreiten immer die Grenzen von Kompetenzen. Deswegen haben sich mit der Ausweitung öffentlicher Aufgaben in allen Bundesstaaten Koordinationsbeziehungen zwischen Bund und Gliedstaaten entwickelt, und überall spricht man von kooperativem Föderalismus oder „shared powers“.

Föderalismusmodelle unterscheiden weniger danach, ob die Politik in Bund und Gliedstaaten getrennt oder verzahnt ist, sondern nach der Art und Weise, wie Aufgaben zwischen Bund und Gliedstaaten koordiniert werden und unter welchen Bedingungen dies geschieht. Sie kombinieren unterschiedliche Koordinationsordnungen mit parlamentarischen und nicht-parlamentarischen Formen der Demokratie. Koordination kann vorgeschrieben oder freiwillig sein, durch Mitwirkung der Gliedstaaten an der Bundespolitik oder des Bundes an der Politik der Gliedstaaten, und durch Verhandlungen oder wechselseitige Anpassung im Wettbewerb erfolgen. In Deutschland dominiert die verpflichtende Kooperation zwischen Bund und Ländern, so dass sich beide Seiten einigen müssen. Dies geschieht unter der Bedingung einer parlamentarischen Demokratie im Bund und in den Ländern, weshalb die Regierungen die Ergebnisse der Kooperation in ihren Parlamenten gegenüber unterschiedlichen Koalitionen verantworten müssen. In anderen Föderationen mit parlamentarischen Regierungssystemen vermeidet man Einigungszwänge über Gemeinschaftsaufgaben und akzeptiert, dass einzelne Gliedstaaten eigene Wege gehen. Oder man lässt mehr als in Deutschland Abweichungsrechte für experimentelle Politik zu.

In der Corona-Krise kann man, soweit ich das beurteilen kann, keine wesentlichen Unterschiede in der Handlungsfähigkeit erkennen, wenn man diese beiden Modelle von Föderationen vergleicht. Das liegt daran, dass Bund und Länder in diesem Fall freiwillig kooperieren und nur koordinieren, was notwendig war, wobei den Ländern Gestaltungsspielräume blieben. Die Differenzen blieben gering, zumal alle Parteien bisher die getroffenen Maßnahmen akzeptieren. Das kann sich natürlich ändern. Doch die Kunst der Politik in einer föderalen Demokratie besteht darin, einen gesunden Mittelweg zwischen Autonomie und Koordination zu finden.

HSS: Der amerikanische Föderalismus gibt in der Krise kein gutes Bild ab: Der Konflikt zwischen Präsident Trump und den Gouverneuren des Landes spitzt sich immer mehr zu und jüngst beklagte New Yorks Gouverneur Andrew Cuomo, dass die US-amerikanischen Bundesstaaten untereinander um essentielle Infrastruktur, wie etwa Beatmungsgeräte, konkurrieren. Wie erklärt sich diese dysfunktionale Dynamik?

Diese Dynamik ist im amerikanischen Regierungssystem angelegt, und sie ist in der Tat dysfunktional. In der föderalen Demokratie der USA müssen sich zum einen die Regierungschefs (Präsident bzw. Gouverneure) und die Legislativorgane über politische Entscheidungen einigen, zum anderen überschneiden sich die Zuständigkeiten der Staaten und des Bundes, was ebenfalls Konflikte und Koordinationsbedarf erzeugt. Dieses System wurde von den Verfassungsvätern konstruiert, weil sie staatliche Macht begrenzen und ihre Freiheit sichern wollten. Die Folge ist, dass Regieren nur durch Verhandlungen gelingt.

Nun hat sich aber in den USA ein Zwei-Parteien-System gebildet, weil alle Ämter durch Mehrheitswahl vergeben werden. Die beiden dominierenden Parteien waren bis ins 20. Jahrhundert hinein lose, in den Staaten organisierte Vereinigungen, weshalb gewählte Politiker sich ohne Fraktionsdisziplin oder Rücksicht auf Parteiprogramme in informellen Verhandlungen einigen konnten. Inzwischen haben die Parteien nationale Organisationen gebildet und zwischen den Demokraten und Republikanern hat sich eine starke Polarisierung entwickelt. Die Konfrontation zeigt sich zwischen den Präsidenten und Mehrheitsfraktionen in einer oder beiden Kammern des Kongresses, aber auch zwischen den Regierungen des Bundes und der Staaten. Die Konfrontation hat sich unter Präsident Trump nur zugespitzt, sie prägt schon seit längerem die amerikanische Politik.

Hätten wir in Deutschland eine solche parteipolitische Konfrontation, wäre das Regierungssystem schon längst völlig blockiert. Dass dies in den USA nicht zu beobachten ist, liegt daran, dass der Präsident vielfach durch „exekutiv orders“ regiert (also den Kongress ausschaltet) und dass die Staaten ihre konkurrierenden Kompetenzen nutzen, um eine andere Politik zu verfolgen als der Bund. So konnte der Gouverneur von New York Maßnahmen zur Eindämmung des Corona-Virus ergreifen, als der Präsident meinte, das sei nicht erforderlich, und deswegen musste Trump seinen Allmachtsanspruch gegenüber den Staaten schnell aufgeben. Aber die Regierungen stehen auch untereinander in einem Wettbewerb um Ressourcen oder politische Anerkennung, was ein koordiniertes Vorgehen verhindert. Die Konfrontation zwischen Parteien und Regierungen des Bundes und der Staaten war im Übrigen auch der Grund, warum in den USA die Gesundheitsversorgung der armen Menschen schlecht ist.

HSS: Im globalen Vergleich zwischen föderal organisierten Staaten und Einheitsstaaten: Ergibt sich hier ein Muster, welcher Idealtyp in der Corona-Krise handlungsfähiger ist oder sind andere Faktoren (z.B. Kapazitäten des Gesundheitssystems, Vorerfahrungen im Bereich der Pandemiebekämpfung etc.) aus Ihrer Sicht entscheidend?

Viele meinen, in einem Einheitsstaat könnte gerade in der Krise schneller entschieden werden als in einem Bundesstaat. Aber schnelle Entscheidungen können auch falsch sein. Was die entscheidenden Erfolgsfaktoren des Regierens in der Corona-Krise sind, muss erst noch erforscht werden. Für einen solchen Vergleich fehlen uns bisher die notwendigen Daten und Informationen. Die vorliegenden Zahlen über infizierte oder gestorbene Personen zeigen zwar einen zeitlichen Trend an, aber sie sind zwischen Ländern nicht vergleichbar und sagen nichts über Erfolge oder Misserfolge von Maßnahmen aus.

Untersuchungen zum Umgang mit Katastrophen sprechen nicht dafür, dass die Konzentration von Macht vorteilhaft ist. Das wirkliche Krisenmanagement findet zu einem erheblichen Ausmaß in Städten, Gemeinden, Kreisen oder Regionen statt. In Pandemien sind natürlich die Kapazitäten eines Gesundheitssystems entscheidend. Vergleichende Untersuchungen geben keine Anhaltspunkte dafür, dass diese in Einheitsstaaten eher gegeben sind als in Bundesstaaten, oder umgekehrt. Der Zusammenhang zwischen Staatsorganisation (Bundesstaat versus Einheitsstaat) und der Gesundheitspolitik ist komplexer. Im Übrigen hat sich die einfache Unterscheidung zwischen Einheitsstaat und Bundesstaat als nicht aussagekräftig erwiesen, weil sich hinter diesen Begriffen unterschiedliche Staatsorganisationen verbergen.

Wir wissen aber, dass globale Probleme wie der Klimawandel, die Flüchtlingsströme, wirtschaftliche Krisen, aber auch die jetzige Pandemie, lokale Ursachen und globale Auswirkungen haben und dass die globalen Auswirkungen sich wiederum lokal höchst unterschiedlich zeigen. Die Politik muss daher auf komplexe, interdependente und dynamische Entwicklungen reagieren, und das gelingt ihr besser, wenn sie entsprechend organisiert ist. Diese theoretischen Überlegungen sprechen für die Überlegenheit einer föderalen Organisation, weil diese sowohl autonome Entscheidungen auf verschiedenen Ebenen zulässt, als auch diese Entscheidungen koordinieren kann. Man muss dann aber Föderalismus als Prinzip begreifen, das sowohl Autonomie wie Koordination verlangt.

HSS: Werfen wir einen Blick jenseits des Nationalstaates: Auch bei der Europäischen Union handelt es sich um ein Mehrebenensystem, das in der Corona-Krise aber als schwerfällig und wenig handlungsfähig kritisiert wird. Warum gestaltet sich die supranationale Koordination so schwierig, obwohl eine effektive Bekämpfung der Pandemie ureigenes Interesse aller Mitgliedsstaaten ist?

Die supranationale Koordination hat in Europa durch Nachahmung funktioniert, weil jeder Staat auf das drohende Unheil mit ähnlichen Maßnahmen reagiert hat. Dazu gehörte auch und richtiger Weise die Einschränkung des Verkehrs. Diese gelang durch Entscheidungen der Staaten sicher schneller als durch eine gesamteuropäische Entscheidung. Die Kommission wiederum hat sehr schnell die Regeln der Beihilfekontrolle und der Schuldenbegrenzung aufgehoben, um den Staaten zu ermöglichen, Finanzhilfen an Unternehmen zu geben.

Dass die Diskussion über finanzpolitische Instrumente zur Bewältigung der wirtschaftlichen Folgen der Pandemie so schwierig ist, liegt an den unterschiedlichen Verteilungsinteressen der Mitgliedstaaten. Wenn es ums Geld geht, sind die nationalen Haushalte betroffen, und dann reden die nationalen Parlamente mit. Die Vorschläge, die aktuell von der EU-Kommission vorgebracht werden, haben nicht nur enorme quantitative Dimensionen, sondern auch langfristige Auswirkungen. Darüber muss man kritisch diskutieren, ohne zu ignorieren, dass die zu erwartende Rezession und die Kosten der Pandemie die Mitgliedstaaten unterschiedlich betreffen und die Finanzkraft der Staaten ungleich ist. Auch in der EU stellt sich die Frage der Lastenverteilung, die hier noch schwieriger zu lösen ist als im deutschen Bundesstaat.

Die Frage, die man mit Blick auf Europa stellen muss, lautet, was auf dieser Ebene zu koordinieren ist. Dass die Europäische Kommission meint, einen Fahrplan über den Ausstieg aus den Kontaktbeschränkungen vorlegen zu müssen, halte ich für eher schädlich, weil dies nicht europaweit zu entscheiden ist. Sinnvoller wäre es, wenn die Kommission eine langfristige Strategie ausarbeitet, wie man aus der durch den Shutdown verursachten Wirtschaftskrise wieder herauskommt, ohne alle klima- und sozialpolitischen Ziele über Bord zu werfen. Dazu bedürfte es einer europäischen Koordination.

HSS: Prof. Benz, haben Sie vielen Dank für das Gespräch.

Das Interview führte Sarah Schmid, HSS

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Verfassung, Europäische Integration und Gesellschaftliche Partizipation
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