Analyse und Interview
Zur Partnerschaft auf Augenhöhe ist es noch ein weiter Weg

Am 9. März, zwei Tage bevor die WHO COVID-19 zu einer globalen Pandemie erklärte, veröffentlichte die Europäische Kommission eine Mitteilung über ihre Afrika-EU-Strategie, in der sie fünf Schlüsselbereiche definierte:

1. grüne Wende,
2. digitaler Wandel,
3. nachhaltiges Wachstum und Beschäftigung,
4. Frieden und Governance,
5. Migration und Mobilität.

Die Themen Armut, Gesundheit und Ernährung sowie Verkehrsinfrastruktur und Digitalisierung sieht die AU nicht ausreichend berücksichtigt.

ISS

Auf dieser Grundlage sollte bei einem geplanten Gipfeltreffen zwischen der Europäischen Union (EU) und der Afrikanischen Union (AU) im Oktober 2020 eine gemeinsame Strategie verabschiedet werden. Wegen der Pandemie musste der Gipfel nun allerdings auf das nächste Jahr verschoben werden.

Ist die Afrika-EU-Strategie im Interesse Afrikas?

Die beiden Wissenschaftlerinnen Tsion Tadesse Abebe (ISS) und Hafsa Maalim (AU) haben in ihrem Kurzdossier die Interessen der Afrikanischen Länder im Verhältnis zu Europa zusammengefasst. Sie fordern die afrikanischen Delegierten darin auf, bei den Verhandlungen das Thema Gesundheit in den Mittelpunkt zu rücken und außerdem die Notwendigkeit eines Schuldenerlasses deutlich zu machen, besonders vor dem Hintergrund der COVID-19 Pandemie.

In ihrer Analyse kritisieren sie, dass der Vorschlag der Europäer die Schwerpunkte der Agenda 2063 der Afrikanischen Union (AU) nur unzureichend berücksichtigt, besonders Themen wie Armut, Gesundheit und Ernährung sowie Verkehrsinfrastruktur und Digitalisierung. Es geht ihnen um einen ganzheitlichen, auf den Menschen ausgerichteten Ansatz, der auf dem Gipfel erarbeitet werden müsste. So reiche es nicht aus, Fortschritt und Entwicklung nur unter dem Aspekt der Schaffung von Arbeitsplätzen zu betrachten. Weiterhin bemängeln die Autorinnen, dass Stabilität in erster Linie aus der Perspektive des Staates thematisiert werde, wogegen die Krisenresilienz von Bürgern und Gemeinden kaum zur Sprache kommt.

In den bevorstehenden Verhandlungen über eine neue Strategie sollten die afrikanischen Gesprächspartner deshalb sicherstellen, dass diese dringenden Anliegen ausreichend berücksichtigt und die Ergebnisse der AU-Strategie, die dem Ausschuss der Ständigen Vertreter der AU bereits im Februar 2019 vorgelegt wurden, klar und offensiv artikuliert werden, unterstreichen die Expertinnen.

Armut bekämpfen

Einer dieser vernachlässigten Schwerpunkte ist die Armut. Mehr als 70 Prozent der ärmsten Menschen der Welt sind Afrikaner; nicht umsonst ist die Bekämpfung von Armut, Ungleichheit und Hunger für die Agenda 2063 der Afrikanischen Union von entscheidender Bedeutung. In der EU-Mitteilung wird das Thema allerdings nur am Rande erwähnt, auch wenn die oben genannten Schlüsselthemen natürlich letztendlich auch darauf abzielen, die Armut zu reduzieren.

Im ersten Durchführungsbericht zur Agenda 2063 vom Februar 2020 wird festgestellt, dass der Kontinent seit der Verabschiedung der Agenda vor 10 Jahren weit hinter den selbst gesteckten Zielen zur Armutsreduzierung zurückbleibt. Afrika hat bisher nur 36 Prozent der Ziele zur Verringerung von Armut, Ungleichheit und Hunger erreicht und diese bescheidenen Ergebnisse werden voraussichtlich auch noch durch die wirtschaftlichen Auswirkungen der COVID-19 Pandemie zunichte gemacht. Afrika wird es voraussichtlich nicht gelingen, wie in den Nachhaltigen Entwicklungszielen festgelegt, Armut bis 2030 zu reduzieren.

Obwohl die Agenda 2063 die Notwendigkeit "gesunder und gut ernährter Bürger" für die Entwicklung des Kontinents betont, wird der Aspekt Gesundheit in dem EU-Vorschlag nicht als eigener Punkt behandelt, sondern anderen Themen untergeordnet. Zwar hatte Afrika im Jahr 2019 43 Prozent seines in der Agenda 2063 gesteckten Ziels zur Verbesserung der Gesundheit erreicht. Der Kontinent hat aber noch einen langen Weg vor sich, um etwa Malaria zu bekämpfen.

Nach Angaben der Weltgesundheitsorganisation trägt Afrika 23 Prozent der weltweiten Krankheitslast, die Gesundheitsausgaben auf dem Kontinent machen aber nur 1 Prozent der gesamten globalen Ausgaben für das Gesundheitswesen aus. Zudem geben afrikanische Staaten im Schnitt das Fünffache ihres Gesundheitsbudgets dafür aus, Schulden zu bedienen. Die COVID-19-Pandemie ist daher eine Gelegenheit, die EU-Unterstützung für Afrikas Gesundheitssysteme neu auszurichten und zu verstärken.

Aber auch der Auf- und Ausbau der Verkehrsinfrastruktur, von Straßen- und Schienenwegen, ist entscheidend für Wachstum auf dem Kontinent, besonders im Zusammenspiel mit der Umsetzung des Afrikanischen Kontinentalen Freihandelsabkommens (AfCFTA). Der Transport von Gütern und Personen ist in Afrika immer noch stark vom Straßenverkehr abhängig. 80-90 Prozent des gesamten Verkehrsaufkommens des Kontinents entfallen darauf. Allerdings sind 53 Prozent aller Fahrwege nach wie vor nicht asphaltiert und weniger als 50 Prozent der Afrikaner in ländlichen Gebieten haben Zugang zu ganzjährig befahrbaren Straßen. Trotzdem wird die Verkehrsinfrastruktur in dem EU-Vorschlag nur am Rande erwähnt.

Zugang zum Internet kaum berücksichtigt

Die digitale Transformation ist ebenfalls eine der Voraussetzungen für integratives und nachhaltiges Wachstum. Der Anteil der Afrikaner, die Zugang zum Internet haben, hat sich von 21 Prozent im Jahr 2013 auf fast 42 Prozent im Jahr 2019 verdoppelt. Allerdings ist der Zugang zum Internet in Afrika nach wie vor beschränkt. Der Kontinent rangiert auch hier hinter allen anderen Regionen der Welt. Obwohl die digitale Transformation einer der von der EU vorgeschlagenen Schlüsselbereiche ist, wird das Thema Internetzugang kaum behandelt. Nach Angaben der Weltbank müssten die Länder Afrikas rund 100 Milliarden US-Dollar investieren, um bis 2030 flächendeckend für erschwingliche, hochwertige und zuverlässige digitale Verbindungen zu sorgen.

Wie wichtig es ist, die Prioritäten Afrikas in die Strategie zu integrieren, betonte der Hohe Vertreter der AU Carlos Lopes während der Verhandlungen über das EU-Abkommen für die Zeit nach 2020. „Ein Engagement mit Afrika kann nicht länger in „Splendid Isolation“ von den Interessen des Kontinents und dem (innerafrikanischen) Dialog geführt werden", sagte Lopes gegenüber dem ISS. „Die afrikanischen Staatschefs haben ihre Prioritäten deutlich gemacht. Hierzu gehören das Afrikanische Kontinentale Freihandelsabkommen (AfCFTA) und der 10-Jahres-Aktionsplan der Agenda 2063“.

Ein Schritt in die richtige Richtung

In den Schlussbemerkungen des EU-Rates zur EU-Afrika-Partnerschaft, die im Juni veröffentlicht wurden, heißt es, dass die Auswirkungen von COVID-19 und das Thema Schuldenerlass im Rahmen einer neuen Afrika-EU-Strategie berücksichtigt werden sollen. Ein  Schritt in die richtige Richtung.

Ein Schuldenerlass als direkte Reaktion auf die kurzfristigen Auswirkungen der Pandemie gilt als Lackmustest für die Partnerschaft mit Afrika. Die unmittelbaren Folgen von COVID-19 haben Subsahara-Afrika in die erste Rezession seit über 25 Jahren gestürzt. Die wirtschaftlichen Verwerfungen in vielen der 54 Länder sind enorm (Über die Auswirkungen der Pandemie hat die HSS eine ausführliche Studie veröffentlicht).

Die Verhandlungen über die Afrika-EU-Strategie kommen zu einem Zeitpunkt, an dem die AU mehrere wichtige Initiativen in Angriff nimmt: Die Vorbereitungen für den Start der AfCFTA  sind in vollem Gange, mit neuer Energie wird versucht, bewaffnete Konflikte auf dem Kontinent zu befrieden und AU-Reformen arbeiten daran, regionalen Wirtschaftsgemeinschaften eine wichtigere Rolle bei der Bewältigung lokaler Krisen zuzuteilen.

Diese Entwicklungen sollten Afrikas Verhandlungsführer dazu nutzen, auf eine ganzheitlichere, interkontinentale Strategie und eine enge Zusammenarbeit mit der AU, den regionalen Wirtschaftsgemeinschaften und den Mitgliedstaaten zu drängen. Die Neuausrichtung der Afrika-EU Strategie bietet die Gelegenheit, die Afrika-EU-Partnerschaft nicht nur neu zu justieren, sondern dies auch auf Augenhöhe zu tun. Nicht zuletzt wird vor allem das Thema Governance und Regierungsführung drüber entscheiden, ob der Kontinent eine positive Entwicklung durchlaufen kann.

Am 13. Oktober fand zum Thema der Zukunft der EU-Afrika Beziehungen mit dem Schwerpunkt Migration ein Online Seminar in Kooperation zwischen der HSS Brüssel und dem Institute for Security Studies statt. Am Rande der Veranstaltung haben wir in einem Interview mit der Autorin und Wissenschaftlerin am ISS, Tsion Tadesse Abebe, nach den Auswirkungen von COVID-19 auf die Zukunft der EU und Afrika-Beziehungen gefragt.

Tsion Tadesse Abebe ist Forscherin und Analystin mit speziellem Fokus auf Migration und Flucht. Ihren besonderen Schwerpunkt legt sie auf die Auswirkungen von Flucht und Migration auf das Feld der Sicherheitspolitik. Tsion ist ein Gründungsmitglied der “Global Academic Interdisciplinary Network (GAIN)” und wurde kürzlich in das “editorial board of Refugees Survey Quarterly” der Oxford University Press berufen.

Aswan Forum; Tsion Tadesse Abebe

HSS: Frau Abebe, welche Auswirkungen wird COVID 19 auf die künftigen Beziehungen zwischen der EU und Afrika haben?

Tsion Tadesse Abebe: Die Corona-Pandemie zeigt die Verwundbarkeit beider Kontinente, Europas und Afrikas. Das Virus diskriminiert nicht. Es betrifft Menschen überall.

Was die Beziehungen zwischen der EU und Afrika anbelangt, so hat die Pandemie, meiner Meinung nach, das Verständnis dafür gestärkt, wie wichtig eine Kooperation auf Augenhöhe für die Zukunft ist. Gleichzeitig rückt die Pandemie auch die verschiedenen Herausforderungen für eine nachhaltige Beziehung zwischen der EU und Afrika in den Mittelpunkt.

Das eine ist die Wirtschaft. Die EU und ihre Mitgliedsstaaten spüren natürlich die wirtschaftlichen Auswirkungen dieser Pandemie auf verschiedenen Ebenen und in unterschiedlichem Ausmaß. Die EU ist aber in der Lage, durch verschiedene Maßnahmen den einzelnen Volkswirtschaften in diesen schwierigen Zeiten zu helfen. Im Falle Afrikas stellt sich die Situation jedoch anders dar. Afrika verfügt nicht über die finanziellen Mittel und die notwendige Infrastruktur, um eine umfassende Antwort auf Covid-19 zu entwickeln.

Die Armut hat zugenommen und wird weiter zunehmen, da die Menschen ihr Einkommen verloren haben und ihre Existenzgrundlage auf dem Spiel steht. Es ist zu erwarten, dass als Folge der verschlechterten wirtschaftlichen Situation in den verschiedenen afrikanischen Ländern auch die Ungleichheit der Geschlechter größer und die Gewalt gegen Frauen weiter zunehmen wird.

Zweitens hat die Bildung – als Schlüssel für nachhaltige Entwicklung – in vielen Ländern gelitten, da die Schulen während der Zeit der Pandemie für lange Zeit geschlossen waren und keine ausreichende Infrastruktur vorhanden ist, um dies auszugleichen oder aufzuholen. Die Auswirkungen dieser Situation sind noch nicht absehbar.

Drittens wird sich wahrscheinlich die Friedens- und Sicherheitslage verschlechtern, da gewalttätige Gruppen wie Al Shabab, Boko Haram und ISIS diese Pandemie als Gelegenheit nutzen können, ihre Macht auszuweiten. In der Sahelzone, genauer in Burkina Faso, sorgten die Angriffe bewaffneter Gruppen für die Vertreibung von 25,000 malischen Flüchtlingen im April dieses Jahres.

Neben der Binnenvertreibung wird die Pandemie weitere drastische Auswirkungen auf das Migrations- und Fluchtgeschehen insgesamt auf und vom Kontinent haben.

Kurz vor Ausbruch von Covid-19 fand Ende 2019 das erste Globale Flüchtlingsforum statt, das sich teilweise mit der Ressourcenknappheit befasste, um besser auf die Flüchtlingsproblematik in den Ländern mit niedrigem bis mittlerem Einkommen reagieren zu können, die den Global Compact on Refugees umsetzen. Dabei wurden von internationalen Finanzinstitutionen, dem Privatsektor, Staaten und anderen Akteuren finanzielle Zusagen in Höhe von rund 8 Milliarden US-Dollar gemacht; der Großteil dieser Beiträge ist für Afrika bestimmt. Dieser Pakt stellt einen bedeutenden politischen Wandel in Bezug auf die Bearbeitung der globalen Migrations- und Flüchtlingsfrage dar. Seine Umsetzung hatte gerade erst begonnen als COVID-19 ausbrach und alles zum Stillstand brachte. Gleichwohl besteht die Gefahr, dass die sozioökonomischen Auswirkungen der Pandemie zu mehr Flüchtlingen und Binnenvertriebenen führen können. Auch werden mehr Menschen versuchen, Europa zu erreichen, ihre Reisen werden riskanter und kostspieliger sein. Die Schmugglernetzwerke werden sich ausweiten. Und Europa wird unter noch größerem Druck stehen, dieses Problem gemeinsam mit Afrika zu lösen.

All diese Covid-bezogenen Folgen werden – am Ende – die Beziehungen zwischen der EU und Afrika stärker unter Druck setzen. Unterstützung aus Europa wird erforderlich sein, was das Ungleichgewicht der Beziehungen weiter vertiefen könnte.

HSS: Wo sehen Sie die größten Herausforderungen für die künftigen Beziehungen zwischen der EU und AU/ Afrika?

Ich denke, die größte Herausforderung liegt in der Natur der Beziehung. Wenn sich die EU und die AU institutionell aber auch auf der Ebene ihrer Mitgliedstaaten nicht als gleichberechtigte Partner verstehen, werden zukünftige Beziehungen darunter leiden.

Es gibt eine Doppelmoral in der EU-Rhetorik.  Obwohl sie ihren Wunsch nach einer Partnerschaft mit Afrika auf Augenhöhe zum Ausdruck bringt, stellt sie gleichzeitig ihre eigene Agenda auf, ohne vorher ihren Partner zu konsultieren.

Im Hinblick auf Afrika ist die Perspektive oft sehr Geberorientiert, es überwiegt immer noch die Erwartung, dass die EU finanzielle Hilfe leisten muss. Diese beiden unterschiedlichen Ansätze machen eine gleichberechtigte Stellung schwierig. Hinzu kommt das mangelnde Vertrauen in einander auf beiden Seiten, das bis in die Kolonialgeschichte zurückreicht.

HSS: Welche Empfehlungen geben Sie diesbezüglich? Was sollte anders als bisher gemacht werden?

Ich denke, der oben erwähnte Unterschied in der Herangehensweise muss adressiert und korrigiert werden. Oft sind es auch semantische Feinheiten, die bedacht werden müssen, und die zu Missverständnissen führen können.

Sowohl die EU als auch die AU/Afrika müssen ihre gemeinsamen Interessen finden und definieren. Beide müssen in der Lage sein, dem anderen etwas anzubieten und dieses ‘Etwas’ muss von gleichem Wert sein.

Die EU und ihre Mitgliedstaaten müssen Führungsstärke zeigen und sowohl in ihrer Kommunikation als auch in ihrem Handeln offen und ehrlich sein.

Gleichzeitig müssen auch die AU und ihre Mitglieder anfangen, eine Führungsrolle zu übernehmen. Ich denke, die Befähigung dazu muss von der EU-Seite kommen, in dem die EU ihre Ernsthaftigkeit für eine gleichberechtigte Beziehung und für die Interessen Afrikas deutlich macht.  Das sollte die afrikanischen Staaten ermutigen, die EU und die europäischen Staaten als ernsthafte Partner zu betrachten.

Ich weiß, das sich dies nicht über Nacht lösen lässt, aber vielleicht können die beiden Akteure die aktuelle Situation bzw. Krise als Anstoß nehmen, um gemeinsam auf eine Zukunft hinzuarbeiten. 

HSS: Herzlichen Dank für das Interview.

Autoren: Marlene Barnard, Uta Lehmann, Hanns Bühler, Hanns-Seidel-Stiftung Südafrika