Meinungsbeitrag zum NATO-Gipfel in Vilnius
Fortschreitende Transformation und ungeklärte Fragen

„Wir modernisieren die NATO für eine neue Ära der kollektiven Verteidigung,“ hält das Gipfel-Communiqué fest, auf das sich die Staats- und Regierungschefs in Vilnius geeinigt haben, und unterstreicht damit die notwendige Transformation der NATO angesichts des russischen Angriffskriegs gegen die Ukraine und der daraus resultierenden Zäsur für die europäische Sicherheitsordnung.

Nach Finnland, das dem Bündnis offiziell als 31. Mitglied im April 2023 beitrat, ist nun auch der Weg für Schweden in die Allianz geebnet.

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Während das Hauptaugenmerk beim diesjährigen NATO-Gipfel darauf lag, ob und wie sich die Allianz bei der Frage nach einer Beitrittsperspektive für die Ukraine einigen würde, gelang es dem Bündnis, eine Reihe von Beschlüssen mit durchaus historischer Tragweite zu fassen. Die wichtigsten Entscheidungen umfassen:

• Schwedens Beitritt zur NATO: Nach Finnland, das dem Bündnis offiziell als 31. Mitglied im April 2023 beitrat, ist nun auch der Weg für Schweden in die Allianz geebnet. Bereits vor Gipfelbeginn erzielten die Türkei und Schweden eine Einigung, bis auch Ungarn, das bis dato ebenfalls seine Zustimmung zu Schwedens Beitritt verweigert hatte, Einlenken signalisierte. Abhängig von der Dauer der Ratifizierungsprozesse in Ankara und Budapest gewinnt die NATO somit ein strategisch und militärisch wichtiges, neues Mitglied dazu, das die Abschreckungs- und Verteidigungsfähigkeiten der Allianz im Hohen Norden und im Ostseeraum deutlich stärken wird.
• Neue regionale Verteidigungspläne: Erstmals seit dem Ende des Kalten Krieges hat die Allianz neue, Regionen-spezifische Pläne zur Abschreckung und Verteidigung gegen Angriffe für den Norden (inkl. Hoher Norden und Atlantik), das Zentrum (inkl. Baltikum und Alpenraum) und den Südosten (inkl. Mittel- und Schwarzes Meer) verabschiedet, die die jeweils notwendigen individuellen Beiträge der Mitgliedstaaten konkretisieren. Zugleich stand die Weiterentwicklung und Implementierung des neuen Streitkräftemodells im Fokus, das man bereits 2022 in Madrid beschlossen hatte. Hier will die Allianz u.a. die Aufstockung der schnellen Eingreiftruppe auf 300.000 Soldatinnen und Soldaten sowie die Stärkung der NATO-Battlegroups in mittlerweile acht Staaten an der Ostflanke auf Brigade-Niveau schnell umsetzen. Deutschland hatte im Vorfeld die permanente Stationierung von 4.000 zusätzlichen Soldatinnen und Soldaten in Litauen angekündigt.     

• Neuer „Defense Investment Pledge“: Angesichts des veränderten sicherheitspolitischen Umfeldes vereinbaren die NATO-Staaten eine Anpassung ihrer 2014 in Wales gemachten Zusage, zwei Prozent des Bruttoinlandproduktes (BIP) in die Verteidigungsausgaben und davon 20 Prozent in neues militärisches Großgerät sowie dessen Erforschung und Entwicklung zu investieren. Künftig sollen die zwei Prozent des BIP nicht das Ziel, sondern lediglich das erforderliche Minimum darstellen. Obgleich die Verteidigungsausgaben innerhalb der NATO seit Kriegsbeginn deutlich gestiegen sind – auf Seiten der europäischen Mitgliedstaaten und Kanada sogar um den Rekordwert von 8,3 Prozent, werden voraussichtlich nur elf der 31 Mitgliedstaaten die Zwei-Prozent-Marke dieses Jahr erreichen. Die Kluft zwischen Realität und Anspruch ist also weiterhin groß. Dies trifft insbesondere auf Deutschland zu, das 2024 dank des Sondervermögens für die Bundeswehr zwar erstmals das Zwei-Prozent-Ziel einhalten wird, aber eine notwendige Erhöhung des regulären Verteidigungsbudgets bislang nicht eingeplant hat.
• Starker Fokus auf der nuklearen Dimension: Während sich das Gipfel-Communiqué mit einer Reihe von wichtigen sicherheitspolitischen Herausforderungen für die Allianz beschäftigt – Terrorismus, Klimawandel, Cyber- und Weltraum, usw. – nehmen die nukleare Dimension der Bedrohungen sowie die Rolle von Nuklearwaffen in der Abschreckung und kollektiven Verteidigung des Bündnisses mit mehr als 60 Erwähnungen wieder eine zentrale Rolle ein. Im Mittelpunkt stehen neben der Warnung an Russland vor „schweren Konsequenzen“, sollte es Nuklearwaffen einsetzen, u.a. die Modernisierung der Nuklearstreitkräfte der drei Atomwaffenstaaten USA, Großbritannien und Frankreich sowie die nukleare Teilhabe, an der sich auch Deutschland beteiligt.

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• Verschärfter Ton mit Blick auf China und Partnerschaften im Indo-Pazifik: Obgleich die NATO unmissverständlich den russischen Angriffskrieg gegen die Ukraine verurteilt und Russland als die „bedeutendste und direkte Bedrohung für die Sicherheit der Bündnispartner sowie für den Frieden und die Stabilität im euro-atlantischen Raum“ charakterisiert, äußert sich das NATO-Communiqué ausführlich zu China. Man bleibe von Seiten der NATO zwar offen für ein konstruktives Engagement mit der Volksrepublik, doch benennt die Allianz in relativ deutlichen Worten die Herausforderungen und Sicherheitsbedrohungen durch Pekings hybride und Cyber-Aktivitäten, militärische wie nukleare Aufrüstung und Maßnahmen, um die regelbasierte internationale Ordnung zu untergraben. Aus diesem Grund nahmen mit Australien, Japan, Neuseeland und Südkorea Partnerstaaten aus dem Indo-Pazifik am Gipfel teil, um die Zusammenarbeit der NATO mit gleichgesinnten Staaten in der Region zu intensivieren.

Insgesamt hat sich die Allianz durchaus geschlossen in Vilnius präsentiert und nennenswerte Schritte für ihre Transformation unternommen, die das Bündnis bei der Erfüllung ihrer Kernaufgaben von Abschreckung und Verteidigung, Krisenprävention und -management sowie kooperative Sicherheit stärken. Trotz dieser Erfolge liegt der politische und mediale Fokus jedoch auf dem Punkt, bei dem sich die Verbündeten nur schwer zu einem Konsens durchringen konnten und an dessen Ende ein Kompromiss steht, der viele enttäuscht haben dürfte: die Beitrittsperspektive der Ukraine, obgleich eine formale Einladung oder gar ein schneller Beitritt vor Kriegsende nie ernsthaft zur Debatte standen.

Kaum über Bukarest hinaus

„Wir werden in der Lage sein, eine Einladung an die Ukraine zum Beitritt zum Bündnis auszusprechen, wenn die Bündnispartner zustimmen und die Bedingungen erfüllt sind,“ lautet der entscheidende Passus hinsichtlich einer Beitrittsperspektive für die Ukraine. Zwar hält die Allianz fest, dass die Zukunft der Ukraine unweigerlich in der NATO liegt, doch bleibt sie nähere Details zu einem zeitlichen Rahmen und konkreten Schritten schuldig. Diese Situation erinnert an das vage Versprechen an die Ukraine im Rahmen des Bukarest-Gipfels 2008, das die Ukraine seither in einer sicherheitspolitischen Grauzone verharren ließ. Im Gegensatz zu 2008 verzichtet die Allianz auf Vorschlag von NATO-Generalsekretär Jens Stoltenberg allerdings auf die Notwendigkeit eines sog. Membership Action Plans, ein individuell zugeschnittenes Programm, um potentielle Mitgliedstaaten an die NATO heranzuführen, meist aber mehrere Jahre in Anspruch nimmt (Bosnien-Herzegowina befindet sich seit 2010 in diesem Prozess). Dies kann als Zugeständnis an die Ukraine im Sinne eines „Bukarest Plus“-Kompromisses verstanden werden, gleichwohl das Bündnis eine bessere militärische Interoperabilität der Ukraine mit NATO-Streitkräften sowie weitere Reformen mit Blick auf die Demokratie und den Sicherheitssektor fordert. Somit haben sich die USA und Deutschland durchgesetzt, die im Gegensatz zu Polen und den baltischen Staaten keine konkretere Perspektive vermitteln wollten, solange Zeitpunkt und Ausgang des Krieges ungewiss sind.

Als Zeichen einer stärkeren Anbindung und politischen Aufwertung der Beziehungen zwischen der Allianz und der Ukraine wurde ein NATO-Ukraine-Rat etabliert, der in Vilnius das erste Mal tagte und in dem Kiew mit den Bündnispartnern als gleichberechtigtes Mitglied vertreten ist. Ziel ist es, so den politischen Dialog und die Zusammenarbeit zu fördern und zugleich einen institutionellen Mechanismus zur Krisenberatung zu schaffen. Darüber hinaus verständigten sich die NATO-Mitglieder auf ein mehrjähriges Unterstützungspaket, um Kiew im Kampf gegen Russland zu unterstützen und weiter an die NATO heranzuführen.

Ungelöste Fragen, aber nur eine Option

Trotz dieser zu begrüßenden Schritte bleibt mit der ukrainischen Beitrittsperspektive eine zentrale Frage für die Zukunft der europäischen Sicherheitsordnung zunächst unbeantwortet. Daran schließt sich das nächste bedeutende Problem an: Wie können nach Kriegsende verlässliche Sicherheitszusagen jenseits der NATO bzw. bis zu einem NATO-Beitritt gestaltet werden? Verschiedene Möglichkeiten werden diskutiert, u.a. ein Model, wie es die USA mit Israel pflegen und an das sich die von den G7 in Aussicht gestellten, langfristigen militärischen und finanziellen Hilfen orientieren, aber mit der Beistandsklausel der NATO keineswegs vergleichbar sind. Gleichwohl hat die historische Erfahrung nach dem Budapester Memorandum von 1994 im Fall der Ukraine gezeigt, dass die Sicherheitsgarantie, die langfristig Bestand hat, die Mitgliedschaft in der NATO ist.

Die notwendige Voraussetzung für alle möglichen Optionen ist offensichtlich: Die Ukraine muss den Krieg gegen Russland gewinnen, andernfalls hört sie auf zu existieren. Dann stellen sich die Fragen nach NATO-Mitgliedschaft und Sicherheitszusagen für die Ukraine nicht mehr und die Allianz sieht sich stattdessen mit einer noch instabileren sicherheitspolitischen Lage konfrontiert. Daher sind die von den Mitgliedstaaten gemachten Zusagen über weitere Militärhilfen am Rande des Gipfels wichtig und richtig – allein Deutschland kündigte ein 700 Mio. EUR schweres Unterstützungspaket an. Allerdings müssen die Militärhilfen auch verlässlich und zügig geliefert werden. Denn wie das Kieler Institut für Weltwirtschaft, das seit Kriegsbeginn die Höhe und Form der Unterstützungsleistungen dokumentiert, in seiner jüngsten Analyse feststellt, sind die Hilfszusagen für den aktuellen Erhebungszeitraum im Vergleich zum Ende letzten Jahres trotz der ukrainischen Gegenoffensive zurückgegangen und auch die tatsächlichen Lieferungen bleiben bislang weit unter den gemachten Zusagen. Der Gipfel in Vilnius mag als verpasste Chance deklariert werden können – doch hat er einige wichtige Zeichen gesetzt. Nun müssen gemachte Zusagen zur Unterstützung der Ukraine eingehalten und rasch umgesetzt werden.